基本藥物目錄瘦身的悖論

　　國(guó)家基本藥物目錄的瘦身，給普藥企業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)集中提供了契機(jī)。但是過(guò)分保護(hù)地方政府權(quán)力，又勢(shì)必給地方保護(hù)主義提供肥沃的土壤和阻礙產(chǎn)業(yè)集中度。國(guó)家基本藥物目錄瘦身的悖論由此產(chǎn)生

　　□ 本刊記者 | 黃志偉

　　繼8月中旬《關(guān)于建立國(guó)家基本藥物制度的實(shí)施意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施意見(jiàn)》)、《國(guó)家基本藥物目錄管理辦法(暫行)》和《國(guó)家基本藥物目錄(基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)配備使用部分)》(2009版)三個(gè)文件發(fā)布之后，《關(guān)于加強(qiáng)基本藥物質(zhì)量監(jiān)督管理的規(guī)定》又于9月底發(fā)布施行。一系列規(guī)定的強(qiáng)勢(shì)推出，標(biāo)志著國(guó)家基本藥制度工作已經(jīng)拉開(kāi)了序幕。幾個(gè)文件中，一手牽著基層醫(yī)院，一手握著藥企的《國(guó)家基本藥物目錄》更是備受關(guān)注。

　　與2004年開(kāi)始執(zhí)行的包括2033個(gè)藥品的原目錄相比，2009版目錄瘦身不少。此次出臺(tái)的基本藥物目錄分為化學(xué)藥、生物制品及中成藥和中藥飲片三個(gè)部分，化學(xué)藥和生物制品共205種，中成藥102種，中藥飲片沒(méi)有具體的標(biāo)識(shí)，合計(jì)307個(gè)品種。

　　“之前的基本藥物目錄太大、太全，稱(chēng)不上基本。”中投顧問(wèn)醫(yī)藥行業(yè)研究員郭凡禮對(duì)《中國(guó)財(cái)富》記者說(shuō)，此番“瘦身”主要體現(xiàn)了新醫(yī)改“基層、基礎(chǔ)、基本”原則，不求一步到位，但求循序漸進(jìn)。

　　藥企市場(chǎng)下沉

　　“基本藥物目錄的出臺(tái)可使進(jìn)入目錄內(nèi)的企業(yè)得到利好，而對(duì)于沒(méi)有進(jìn)入目錄的那些企業(yè)，則可以促進(jìn)它們的兼并重組?！惫捕Y對(duì)記者說(shuō)。

　　有統(tǒng)計(jì)顯示，此次目錄涉及的普藥生產(chǎn)企業(yè)多達(dá)3700多家，但是并非所有的普藥企業(yè)都可以分食蛋糕。以前一家企業(yè)可能有幾十種藥物進(jìn)入基本目錄，巨大的需求量可以讓企業(yè)穩(wěn)賺不賠。但基本藥物目錄瘦身之后，一家企業(yè)一般只能有一種或者幾種藥物進(jìn)入目錄，進(jìn)不了目錄的二線(xiàn)企業(yè)有可能被淘汰，導(dǎo)致行業(yè)集中度提高。

　　《實(shí)施意見(jiàn)》中明確規(guī)定，政府舉辦的基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)全部配備和使用國(guó)家基本藥物。推行初期，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)確需配備、使用非目錄藥品，須向政府報(bào)批。其他各類(lèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)也要將基本藥物作為首選藥物并達(dá)到一定使用比例。這種強(qiáng)制性的措施，將使基層市場(chǎng)對(duì)基本藥物的使用大大增加。

　　受政策的鼓舞，有多個(gè)品種進(jìn)入目錄的康緣藥業(yè)負(fù)責(zé)人表示：“普藥企業(yè)將迎來(lái)更大的市場(chǎng)空間?；舅幬锬夸浲怀龅氖恰尽?，產(chǎn)品將更多地在基層使用?；鶎邮袌?chǎng)將成為企業(yè)未來(lái)的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)?！?/p>

　　雙鶴藥業(yè)總經(jīng)理李昕則認(rèn)為，基本藥物制度實(shí)施有利于產(chǎn)業(yè)集中度的提高，對(duì)優(yōu)勢(shì)普藥企業(yè)是利好?！罢少?gòu)時(shí)，對(duì)我們本土大企業(yè)有好處。政府設(shè)置采購(gòu)門(mén)檻時(shí)會(huì)考慮企業(yè)規(guī)模和信譽(yù)。假如是同類(lèi)產(chǎn)品，雙鶴藥業(yè)和一個(gè)小藥廠一同招標(biāo)，不太可能用他們的而不用我們的。”

　　對(duì)于中藥行業(yè)來(lái)說(shuō)，最大的利好是中藥飲片首次被納入了基本藥物目錄?！爸兴庯嬈状芜M(jìn)入基本藥物目錄對(duì)整個(gè)中藥產(chǎn)業(yè)會(huì)有影響。今年上半年以來(lái)，中藥飲片產(chǎn)業(yè)無(wú)論在收入增幅還是利潤(rùn)增幅上都有突出的表現(xiàn)。此次中藥飲片的進(jìn)入，不但可以擴(kuò)大基本藥物目錄里中藥的陣營(yíng)，還會(huì)對(duì)整個(gè)中藥產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生刺激作用?！惫捕Y對(duì)記者說(shuō)。

　　此外，基本藥物目錄中，中藥類(lèi)別的102個(gè)品種中有27個(gè)獨(dú)家品種，占比超過(guò)20%?；瘜W(xué)藥雖然占比較多，但是一些化學(xué)藥如葡萄糖、維生素A等產(chǎn)品，全國(guó)往往有幾十家甚至上百家企業(yè)生產(chǎn)，因此即便入圍，招標(biāo)采購(gòu)中的競(jìng)爭(zhēng)仍會(huì)非常激烈。而獨(dú)家品種的中成藥則不同。由于獨(dú)家品種不存在激烈競(jìng)爭(zhēng)，銷(xiāo)售增量將更有保證。從定價(jià)角度講，進(jìn)入基本藥物目錄的產(chǎn)品利潤(rùn)空間會(huì)受到壓縮，而獨(dú)家品種定價(jià)則可能略為寬松。

　　這顯然讓藥企對(duì)產(chǎn)品的銷(xiāo)售更加充滿(mǎn)信心和想象。入圍獨(dú)家品種的中一藥業(yè)總經(jīng)理吳長(zhǎng)海就表示：“目前消渴丸一年銷(xiāo)售6個(gè)億，預(yù)計(jì)進(jìn)目錄之后，將達(dá)到10個(gè)億以上，市場(chǎng)占有率將達(dá)15%以上。”

　　“基本藥物制度全面落實(shí)，將直接拉動(dòng)1600億~1700億元的普藥消費(fèi)。市場(chǎng)的放大將使很多藥企受益?！苯邮堋吨袊?guó)財(cái)富》記者采訪時(shí)，中國(guó)醫(yī)藥企業(yè)管理協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)于明德對(duì)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景充滿(mǎn)了樂(lè)觀，“基本藥物目錄的確能提振整個(gè)醫(yī)藥行業(yè)，但同時(shí)醫(yī)藥企業(yè)也必須擔(dān)負(fù)起一定的責(zé)任。第一，醫(yī)藥企業(yè)必須保障目錄內(nèi)藥品的供應(yīng)，隨時(shí)隨地、保質(zhì)保量地滿(mǎn)足各地醫(yī)療機(jī)構(gòu)的需求。從目前的形勢(shì)來(lái)看，不存在醫(yī)藥企業(yè)產(chǎn)能不夠的問(wèn)題，但若想實(shí)現(xiàn)均衡覆蓋，還需要加強(qiáng)協(xié)調(diào)。第二，由于存在國(guó)家對(duì)基本藥物價(jià)格進(jìn)行控制的預(yù)期，醫(yī)藥企業(yè)必須不斷加強(qiáng)管理，降低成本，這也是醫(yī)藥企業(yè)需要應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)?！?/p>

　　片面保護(hù)地方權(quán)力？

　　“貫徹實(shí)施的過(guò)程中，基本藥物制度還有一些尚不夠明晰的地方?！庇诿鞯抡f(shuō)。為推進(jìn)基本藥物制度的貫徹實(shí)施，國(guó)家有關(guān)部委已經(jīng)開(kāi)展相關(guān)調(diào)研，醫(yī)藥企業(yè)管理協(xié)會(huì)亦已將基本藥物制度尚不清晰的問(wèn)題作了上報(bào)。

　　政策規(guī)定，國(guó)家有關(guān)部門(mén)將對(duì)基本藥物出臺(tái)最高零售指導(dǎo)價(jià)，具體的藥品價(jià)格基本要靠地方招標(biāo)來(lái)決定。于明德說(shuō)：“市場(chǎng)上出現(xiàn)了一種唯低價(jià)是取的傾向，讓人擔(dān)憂(yōu)?！庇捎谀壳暗恼袠?biāo)政策只確定了最高價(jià)格，卻沒(méi)有規(guī)定最低價(jià)格，因此出現(xiàn)了藥價(jià)過(guò)度下降的局面。之前的地方招標(biāo)中，出現(xiàn)過(guò)藥企之間進(jìn)行低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)，最終結(jié)果是藥品價(jià)格雖然低下去了，但是質(zhì)量卻無(wú)法保證。一個(gè)非常極端的例子是，有的輸液產(chǎn)品甚至出現(xiàn)了0.65元一瓶的價(jià)格，而該產(chǎn)品的包裝成本就要0.62元(玻璃瓶子0.6元，膠塞0.2元)。由于藥品的生產(chǎn)成本基本公開(kāi)，所以于明德建議，招標(biāo)過(guò)程中應(yīng)由政府確定指導(dǎo)價(jià)格，然后給各省一定浮動(dòng)范圍，以剔除過(guò)高或過(guò)低的價(jià)格，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)，保證質(zhì)優(yōu)價(jià)廉。

　　以前的政策弊端此次亦未實(shí)現(xiàn)破局。藥品招標(biāo)的主體是政府，而藥品卻要由醫(yī)院使用。這種機(jī)制往往容易導(dǎo)致招標(biāo)方唯恐藥價(jià)不夠低，而醫(yī)院則嫌價(jià)格不夠高，從而抬高收購(gòu)價(jià)格，或者索取回扣的局面。對(duì)于此種局面，新政策仍無(wú)法改變。

　　對(duì)地方政府權(quán)力的片面保護(hù)，于明德認(rèn)為是新政策的另一大弊病。現(xiàn)行政策下，目錄的確定、定價(jià)、流通等重要環(huán)節(jié)，地方政府均有非常大的權(quán)力。政策規(guī)定，除《基本藥物目錄》外，經(jīng)衛(wèi)生行政等部門(mén)組織專(zhuān)家論證后，省級(jí)人民政府可將非目錄藥品加進(jìn)基本藥物目錄，而且，對(duì)于補(bǔ)充多少和補(bǔ)充藥品所占的最高比例，中央政府未作規(guī)定。顯然，地方政府在執(zhí)行基本藥物制度方面具有較大的裁量權(quán)。

　　藥品的定價(jià)環(huán)節(jié)中，政策規(guī)定，在國(guó)家最高零售指導(dǎo)價(jià)格規(guī)定的范圍內(nèi)，省級(jí)人民政府可以根據(jù)招標(biāo)形成的統(tǒng)一采購(gòu)價(jià)格、配送費(fèi)用及藥品加成政策，確定本地區(qū)政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)所用基本藥物的具體零售價(jià)格。因此，藥價(jià)的確定雖然基本由市場(chǎng)來(lái)決定，但同時(shí)又意味著地方招標(biāo)采購(gòu)依舊是定價(jià)的關(guān)鍵一環(huán)。

　　采購(gòu)方面，政府舉辦的醫(yī)療機(jī)構(gòu)使用的基本藥物，由省級(jí)人民政府指定機(jī)構(gòu)按《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》的有關(guān)規(guī)定，由招標(biāo)選擇的藥品生產(chǎn)企業(yè)、具有現(xiàn)代物流能力的藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)或具備條件的其他企業(yè)統(tǒng)一配送。

　　“對(duì)地方權(quán)力的片面強(qiáng)調(diào)可能會(huì)破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則，因?yàn)榈胤秸畷?huì)考慮地方利益?！庇诿鞯抡f(shuō)，多數(shù)技術(shù)含量不太高的仿制藥，每個(gè)省的藥廠皆能生產(chǎn)。盡管?chē)?guó)家要求要在全國(guó)范圍內(nèi)公平競(jìng)爭(zhēng)，但由省級(jí)政府組織招標(biāo)采購(gòu)，很難保證不出現(xiàn)地方保護(hù)主義。而非基本藥物的選擇亦是由各地政府根據(jù)各地實(shí)際情況進(jìn)行。此一規(guī)定一方面固然考慮到了各地實(shí)際用藥習(xí)慣，但另一方面亦給地方企業(yè)提供了生存機(jī)會(huì)。于明德告訴記者，現(xiàn)在就已經(jīng)出現(xiàn)了指定配送企業(yè)而不是根據(jù)價(jià)格確定的案例。對(duì)地方片面保護(hù)的結(jié)果，只不過(guò)是又在醫(yī)藥行業(yè)造就了一個(gè)個(gè)諸侯而已，而對(duì)業(yè)界普遍希望的市場(chǎng)集中度提高來(lái)說(shuō)，則是又多了一個(gè)障礙。

　　最近有消息傳出，《基本藥物目錄》2010年將進(jìn)行擴(kuò)容。對(duì)此，于明德認(rèn)為，國(guó)家基本藥物目錄收入多少種藥，要考慮財(cái)政的支付能力，因?yàn)榧{入基本藥物目錄的藥物會(huì)全被納入基本醫(yī)療保障藥品目錄，報(bào)銷(xiāo)比例高于非基本藥物。如果基本藥物目錄品種過(guò)多，自然會(huì)加大財(cái)政壓力。

　　“可以說(shuō)，基本藥物制度還需要不斷完善，還需要更細(xì)化的指導(dǎo)政策輔助其有效落實(shí)?！庇诿鞯伦詈笳f(shuō)。

　　(編輯 張由存)