“茶杯”里的風暴：爭議招投標

盡管于今年9月下旬國家發(fā)改委網站上掛出的《電子招標投標辦法》(征求意見稿)(下稱《征求意見稿》)已于10月8日結束征求意見，市場更有說法稱該辦法有望年內出臺，但圍繞電子招投標的爭議，仍難言止息。

《第一財經日報》記者了解到，自從《征求意見稿》公布以來，由于招投標牽扯領域眾多，涉及工程建設、鐵路、航空、水利等行業(yè)，關于招投標諸多規(guī)定細節(jié)，在業(yè)內掀起了一場“茶杯”里的爭論風暴。

爭論的范圍，不僅包括由政府部門設立的招標投標集中交易場所，能否建設和運營電子招投標系統(tǒng)，同時也追溯到對這些集中交易場所到底是服務、監(jiān)管還是代替市場主體的職能設置上來。

而爭論的本質，則回歸到一個老生常談的經濟學話題——政府與市場的關系、有形之手與無形之手的邊界如何劃分。

有形市場亂象

從2003年開始，各地政府開始設立專門的招投標交易場所，作為政府職能的延伸，以事業(yè)單位身份出現(xiàn)為招標人和投標人服務，其設立初衷是 “為工程交易提供場所，為交易各方提供服務，為信息發(fā)布提供平臺，為政府監(jiān)管提供條件”。

發(fā)展至今，許多縣、鄉(xiāng)政府部門也設有下屬的招投標交易場所，業(yè)內人士稱之為“有形市場”；有些地方的有形市場歸住建部門管轄；有些則整合為公共資源交易中心，直接歸專設的地方政府公共資源管理辦公室或管委會管轄。

2011年12月，國務院頒布了《招標投標法實施條例》(下稱《實施條例》)，有條件認可了有形市場的地位。

《實施條例》頒布后僅4個月，有形市場亂象廣為業(yè)界詬病，國務院辦公廳轉發(fā)國家發(fā)改委法制辦監(jiān)察部幾部門聯(lián)合出臺的《關于做好招標投標法實施條例貫徹實施工作的意見》(下稱《意見》)，要求整改有形市場廣為業(yè)界詬病的亂象。

本報記者獲得針對《意見》的幾份上報材料顯示，數(shù)十位招投標專家和業(yè)內人士以文件的形式梳理了有形市場存在以來，業(yè)界反映強烈，而需要整改的違法問題。

其中一份清單列舉了十幾條違法現(xiàn)象，比如《實施條例》規(guī)定，招標投標交易場所不得與行政監(jiān)督部門存在隸屬關系，不得以營利為目的。但現(xiàn)實中，絕大多數(shù)有形市場均隸屬地方政府的招標投標行政監(jiān)督部門。

而有形市場的收費，也難逃業(yè)內人士對其“營利”指責。比如收取各項資料費，每個項目向招標代理收取資料費(每個項目500元至1000元不等)，且不開具任何票據(jù)；有些招標辦，以招標人退還投標保證金不及時、不規(guī)范為名，強行要求將投標保證金繳至招標辦的銀行賬戶，還有些招標辦，不僅向投標人收取投標保證金，而且還向招標人、招標代理機構收取招標(誠信)保證金；有些地方甚至由其向投標人出售招標文件。

本報記者在南昌公共資源交易中心網站上看到，其收費項目按招投標項目的性質不同，施工、勘察、監(jiān)理等按千分之一至百分之二不等向招投方和中標方收取。除此之外，還需要按所使用的開標室、評標室規(guī)格不同，按每半天收取數(shù)百元至數(shù)千元不等的費用，使用電子競價室則每次需繳費1000元。

起草上述問題清單的專家呼吁，雖然各地交易中心收費均有各級物價部門的收費批復，根據(jù)《實施條例》第五條“不得以營利為目的”要求，還不如廢止這一條款，改為“重新按服務成本核定具體收費項目，取消違法收費和變相收費項目，嚴禁攤派”，這樣更為明確和具有約束力。

2000年1月1日起施行的《招投標法》起草人之一、國信招投集團公司總裁袁炳玉向本報記者提出看法：“(單個有形市場收入)成千上萬算少，年收入上億的都有，運營成本很低，中間差價，如果交給國家也行，可是這筆錢到哪去了，誰也不知道。這其中有很大的弊端，容易滋生出不正當?shù)男袨椤?rdquo;

“合肥”模式爭議

有形市場爭議比較突出的當屬“合肥模式”。

11月初，合肥市十四屆人大常委會第36次會議舉行分組會議審議《合肥市公共資源交易管理條例(草案)》

當?shù)孛襟w報道稱，“招投標‘合肥模式’享譽全國，如今，合肥又邁出了創(chuàng)新、領先和堅實的一步——為公共資源交易立法”。

不過，本報記者在專家梳理的問題清單中發(fā)現(xiàn)，爭議最多的內容，恰恰就是“合肥模式”。

合肥草案規(guī)定，列入“目錄”的公共資源交易應當采用招標、拍賣、競價、掛牌、詢價、競爭性談判、單一來源采購等方式進行交易，并應當統(tǒng)一在市、縣(市)公共資源交易中心交易。

合肥當?shù)孛襟w報道稱，合肥招標投標改革5年多來，進場交易逐年遞增，截至今年9月底，進場交易項目和交易規(guī)模兩項指標超過全省其他地市總和，交易量位居中部六省省會城市前列。

列入“目錄”的并非全都是政府采購項目，招標人自己花錢進行招標采購，為什么一定要進有形市場交易呢？

實際上，合肥草案肯定設縣一級的交易中心，已經不符合法律要求。《實施條例》規(guī)定，設區(qū)的市級以上地方人民政府才可建立招標投標交易場所。

對于有形市場行使地方保護主義的做法，各地也是五花八門，有的甚至要八竿子打不著的計劃生育證明，有的地方還要求必須在當?shù)卦O立分支機構，要有當?shù)氐臉I(yè)績、獎項等等；有些交易場所以搖號來抽取中標人；有些則由交易中心人員進入評標委員會，直接干預中標結果。

一位業(yè)內人士提供的有形市場審批事項顯示，招標代理機構在場內代理完成一個招標項目，至少要去有形市場報送報備材料10次以上，有時高達15次，“這是人為增加備案環(huán)節(jié)、增加企業(yè)負擔的監(jiān)督模式”，該業(yè)內人士表示。

焦點：政府角色

再次引發(fā)業(yè)內爭論的導火索，是《辦法》中的一款條款：依法設立的招標投標交易場所、招標人、招標代理機構以及其他依法設立的法人組織可以按行業(yè)、專業(yè)類別，建設和運營電子招標投標交易平臺。國家鼓勵電子招標投標交易平臺進行平等競爭運營。

“亂象橫生的交易中心，還給予它建設和經營交易平臺的權力，是否會導致管理難上加難？”一位業(yè)內人士質疑。

本報記者在發(fā)改委網站下載的《辦法起草說明》，發(fā)現(xiàn)前一版的《征求意見稿》中有一條規(guī)定：行政監(jiān)督部門及其下屬機構不得開發(fā)、建設、運營交易平臺。

從“不得”到“允許”的演變，一定程度折射出文章前面所提到的爭議。

本報記者了解到，有部委傾向于放權給市場，讓市場主體來建設和運營交易平臺，也有部委則堅持賦予政府下設的招投標交易場所經營交易平臺的權力。

辦法起草人之一、中國招投標協(xié)會常務副秘書長李小林接受本報記者采訪時，敘述了個中曲折。

與反對政府所屬事業(yè)單位成為競爭主體聲音一致的是，他也認為，按照交易平臺的專業(yè)化、個性化需要，和可持續(xù)運行動力機制需要，還是應該按市場開放的模式來建設、運營和發(fā)展。

不過，他又強調，一個制度的成功實施，必須兼顧現(xiàn)實條件。他所說的現(xiàn)實情況，即指各級政府已經設立的有形市場，為了滿足統(tǒng) 一進場監(jiān)管的需要，準備或已經建立了一部分分行業(yè)、分專業(yè)的電子交易平臺。

“這是推動電子招投標發(fā)展的堅實基礎。應該充分發(fā)揮‘有形場所和無形電子交易平臺’各自對于規(guī)范招標投標的有效互補功能和積極提升作用。”他向本報記者說。

有形之手？無形之手？

這個“現(xiàn)實基礎”亦是諸多市場人士擔憂之所在。

在電子招投標越來越普遍的今天，許多地方政府的有形市場都配套了電子交易系統(tǒng)和軟件。各招標單位和招投標代理公司必須花錢購買相應軟件，方能進行招標和代理招投標。

江蘇國際招標公司副總經理吳強給本報記者做了一個形象的比喻，這就好像必須每到一個地方，就得配把鑰匙。業(yè)務范圍廣的招標代理公司，就得渾身掛滿鑰匙，到哪個山頭，唱哪首山歌。

吳強對本報記者總結說，現(xiàn)實情況是，招標人是優(yōu)勢；政府是強勢；投標人是弱勢；而招標代理機構是劣勢。

國際關系學院公共市場與政府采購研究所副所長趙勇接受本報記者采訪時表示，在這個話題中，應該把政府分為雙重角色來看待。

從法理上，應該禁止政府建設和運營交易平臺。但如果考慮到政府作為采購人的角色，他為什么不可以和其他作為市場主體的采購人一樣，建設和運營符合自身要求的交易平臺呢。

趙勇認為，政府應該退守到作為政府采購人的市場主體角色，以及非政府采購項目中服務和監(jiān)管者的角色。“在只是監(jiān)管方的條件下，政府滿足監(jiān)管需求就可以了，不一定要管交易的過程。”

袁炳玉也認為，如果是政府采購項目，倒是可以強制使用政府建設或委托的交易平臺，但不能規(guī)定非政府采購的招標項目也必須使用政府下屬的交易中心建設運營的交易平臺。

《辦法》只是籠統(tǒng)地說，各地交易場所、招標人、招標代理機構以及其他依法設立的法人組織可以建設和運營交易平臺，卻沒有將其行為限定在政府采購人角色之內。

中歐陸家嘴國際金融研究院副院長劉勝軍接受本報記者采訪時表示，靠政府建設電子招投標平臺，某種程度上是自己約束自己，難以實現(xiàn)利益的超脫性，即使有問題，其他參與者也很難對政府采取措施。最好的辦法是：對于非政府采購，政府只充當監(jiān)管者。

尋路招投標：市場的歸市場

張麗華

招投標這項制度的引進和實施，其意在以合理的機制保證招標人有效地運用資金，選擇到相對滿意的中標人，從而約束權力，防止腐敗。其程序和機制設置的關鍵，是限制、規(guī)范中標選擇權人的權力，使之在相對透明的環(huán)境下運作。

無論是有形市場還是無形市場，掌握中標人的選擇權，不僅權力誘人，利益更誘人，這一領域的爭議必然發(fā)生，亦必然激烈。但是，如何規(guī)范和制衡，同時又兼顧市場效率，是法律、法規(guī)制定者首要考慮的。

盡管這兩年事業(yè)單位改革方向和舉措的話題頻繁見諸報端，但不可否認，一些本不該營利、本應提供公共服務的事業(yè)單位，卻借監(jiān)管之名行高收費之實，過分干預市場行為的現(xiàn)象仍然存在。

就在10月10日，中國政府網公布《國務院關于第六批取消和調整行政審批項目的決定》，提出兩個新“凡是”。決定表述稱，包括中介機構在內的市場主體，能自主決定，有效調節(jié)的，政府都要退出。同時，凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項，一律不設前置審批。

國務院副總理李克強亦在11月21日召開的全國綜合配套改革試點工作座談會上強調，要更加尊重規(guī)律，轉變政府職能，處理好政府與市場、與社會的關系，經濟領域要更多發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，社會領域要更好地利用社會的力量，包括社會組織的力量，把應該由市場和社會發(fā)揮作用的交給市場和社會。這也是改革的方向。

招投標市場已經形成了招標人、招標代理機構、投標人、評審專家等完善的市場主體；這些市場主體可以自主決定，有效調節(jié)；招投標本質上也是典型的可以事后監(jiān)管和采用間接管理方式的事項。

作為監(jiān)管部門，首先要相信招標人和代理機構會規(guī)范運作，如果事后發(fā)現(xiàn)市場主體做不到，可以再對他們采取懲戒措施不遲。而不能從招標文件的制作、招標公告發(fā)布、投標人的資格審查到中標人的選擇等具體交易細節(jié)，都由政府大包大攬。

吳敬璉曾在早年談到與《電子招標投標辦法》(征求意見稿)爭議相似的現(xiàn)象，他在《應對信息化的挑戰(zhàn)》中指出，在推進國家信息化的口號提出以后，一些地方、部門乃至機構爭相上馬，斥巨資建設自己的局域網絡，相當一部分局域網由于不能與互聯(lián)網和其他單位的局域網互聯(lián)互通，結果是耗費了大量資源，只建成了一個單位內部的自動化辦公系統(tǒng)。

吳敬璉在文章中給出的處方，倒極適合作為本次爭議的結論：“信息化要建立在社會全體成員發(fā)揮主動性和創(chuàng)造性的基礎上，政府行政機關的包辦代替和強迫命令，都只能給信息化建設制造障礙。”getty圖

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