國有資本經(jīng)營預算管理制度的確立與實施

　　文 / 李光林

　　從2008年起開始實施的國有資本經(jīng)營預算，為推動中央企業(yè)的改革重組、加快解決中央企業(yè)改革和發(fā)展中的體制性機制性問題發(fā)揮了積極推動作用。然而，在理論研究和實際工作中，對國有資本經(jīng)營預算管理制度的理解和認識卻有所分歧，以致對正確執(zhí)行國有資本經(jīng)營預算管理制度，充分發(fā)揮國有資本經(jīng)營預算的功能和作用產(chǎn)生影響。下面擬從國有資本經(jīng)營預算管理制度建設的體制背景、制度框架、主要內(nèi)容三個方面探討對國有資本經(jīng)營預算制度的理解以資商榷。

　　一、國有資本經(jīng)營預算管理制度建設的體制背景

　　理解國有資本經(jīng)營預算制度建設，首先要充分了解國有資本經(jīng)營預算制度建設相關的政策環(huán)境和體制背景。筆者認為，國有資本經(jīng)營預算制度建設能夠順利進行主要取決于三個方面的體制背景因素。我國新型國有資產(chǎn)管理體制是國有資本經(jīng)營預算制度建立的體制基礎，我國復式預算管理體制的提出和完善是國有資本經(jīng)營預算制度建立的重要保障，科學合理的國有企業(yè)管理體制是國有資本經(jīng)營預算制度建立的必要條件。

　　(一)我國新型國有資產(chǎn)管理體制是國有資本經(jīng)營預算制度建立的體制基礎

　　1993年黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟若干問題的決定》提出了“國家統(tǒng)一所有，政府分級管理，企業(yè)自主經(jīng)營，部門分工監(jiān)督”的國有資產(chǎn)管理體制，并首次提出建立國有資產(chǎn)經(jīng)營預算。但從1993～2003年，雖然國家有關部門多方面探索，也做了大量的課題研究，但國有資產(chǎn)經(jīng)營預算制度并未在實踐中運行。筆者認為，由于當時國有企業(yè)沒有建立完善的法人治理結構，效益低下收益微薄，加上當時的國有資產(chǎn)管理體制是以政府的行政權限分級進行管理而沒有確立出資人的管理理念，國有資產(chǎn)經(jīng)營預算缺乏科學合理的體制基礎，在實際工作中并未得到實際開展。

　　2003年，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟若干問題的決定》中確立了我國新型的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制，即中央與地方分別成立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構，分別代表國家對所出資企業(yè)履行出資人職責，形成管資產(chǎn)與管人、管事相結合，責、權、利相統(tǒng)一的新型國有資產(chǎn)管理體制，并明確提出建立國有資本經(jīng)營預算制度。筆者認為，無論從十六屆三中全會決定中規(guī)定的內(nèi)容還是從我國《企業(yè)國有資產(chǎn)法》中的相關條款規(guī)定都可以看出，我國新型國有資產(chǎn)管理體制的價值核心是確立了分別代表國家對國有企業(yè)履行出資人管理職責的管理理念?？梢哉f，正是由于國有企業(yè)出資人制度的確立才使國有資本經(jīng)營預算得以有效實施，以出資人管理為核心管理理念的新型國有資產(chǎn)管理體制是國有資本經(jīng)營預算得以順利開展的體制基礎和前提。

　　2003年，國務院國資委成立不久，就按照十六屆三中全會精神，將推進建立國有資本經(jīng)營預算制度列入重要工作議程。2007年9月，國務院發(fā)布了《國務院關于試行國有資本經(jīng)營預算的意見》(國發(fā)[2007]26號)明確提出中央本級國有資本經(jīng)營預算從2008年開始實施，此規(guī)定標志著國有資本經(jīng)營預算工作取得重大突破，進入實施階段。2008年10月，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》頒布，通過國家立法的形式規(guī)定了我國新型的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制，其第12條規(guī)定了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構代表國家對所出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利，并用第6章一整章篇幅規(guī)定了國有資本經(jīng)營預算內(nèi)容。可以說，我國新型國有資產(chǎn)管理體制成為國有資本經(jīng)營預算制度建立的體制基礎。

　　(二)復式預算管理體制是國有資本經(jīng)營預算制度建立的重要保障

　　1993年黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟若干問題的決定》首次提出了“改進和規(guī)范復式預算制度，建立政府公共預算和國有資產(chǎn)經(jīng)營預算”。1994年《預算法》及《預算法實施條例》中進一步規(guī)定“各級政府預算按照復式預算編制，分為政府公共預算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預算、社會保障預算和其他預算”。根據(jù)預算制度的相關理論，復式預算是指將全部預算收支按照經(jīng)濟性質(zhì)歸類，分別匯編成兩個或兩個以上的預算，并使兩者具有相對穩(wěn)定的對應關系。其相對于單式預算最大的優(yōu)點就是改善預算資金的管理，避免不同預算資金相互擠占。國有資本經(jīng)營預算是政府預算的組成部分，但與公共預算、社會保障預算在預算基礎、資金來源及支出方向、編制原則等方面有著很大的區(qū)別。國有資本預算與政府公共預算、社會保障預算等既相對獨立又相互銜接。

　　國有資本經(jīng)營預算作為政府復式預算的重要組成部分，它不僅是政府以所有者身份將其所擁有或支配的經(jīng)濟資源用于資本性投入的收支計劃，而且是實現(xiàn)政府經(jīng)營管理職能和保證國有資本有效經(jīng)營的重要手段。推行國有資本經(jīng)營預算制度，有利于市場經(jīng)濟體制的完善，有利于進一步優(yōu)化國有企業(yè)資源配置，并可促進經(jīng)濟結構的合理調(diào)整和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，提高國有資本的凝聚力和競爭力。我國復式預算管理體制成為國有資本經(jīng)營預算制度建立的重要保障。

　　(三)科學合理的國有企業(yè)管理體制是國有資本經(jīng)營預算制度建立的必要條件

　　黨的十五屆四中全會通過的《中共中央關于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》指出，“政府對國家出資興辦和擁有股份的企業(yè)，通過出資人代表行使所有者職能，按出資額享有資產(chǎn)收益、重大決策和選擇經(jīng)營管理者等權利，對企業(yè)的債務承擔有限責任，不干預企業(yè)日常經(jīng)營活動。”追溯我國相關法律制度規(guī)定和國有企業(yè)改革發(fā)展的實踐可以看出，我國國有企業(yè)在不同的歷史階段有不同的稱謂，實現(xiàn)了從國營企業(yè)—全民所有制企業(yè)—國有企業(yè)—國有控股企業(yè)—國家出資企業(yè)五個主要階段的演進，不同的稱謂反映了不同時期企業(yè)的管理理念。2008年，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》將國有企業(yè)的稱謂改為國家出資企業(yè)，進一步確立和完善了國有企業(yè)的出資人制度，并正式用法律的形式規(guī)定了國家依法對國家出資企業(yè)享有資產(chǎn)收益權。從不同歷史時期對國有企業(yè)的稱謂可以看出，我國對國有企業(yè)的管理由以往的主要依據(jù)行政權管理逐步向依據(jù)出資人權利等產(chǎn)權管理轉變。

　　實行國有資本經(jīng)營預算管理制度，是履行《公司法》賦予股東依法享有資產(chǎn)收益的權利?！豆痉ā芬?guī)定：公司股東作為出資者按投入公司的資本額享有所有者的資產(chǎn)收益、重大決策和選擇管理者的權利。公司分配當年稅后利潤時，應當提取利潤的10%列入公司法定公積金，并提取利潤的5%~10%列入公司法定公益金。法定公積金累計額為公司注冊資本的50%以上的，可不再提取。公司的法定公積金不足以彌補上一年度虧損的，在提取法定公積金和法定公益金之前，應當先用當年利潤彌補虧損。公司彌補虧損和提取法定公積金、法定公益金后所余利潤，有限責任公司按照股東的出資比例分配。企業(yè)的發(fā)展與擴張離不開資金的支持，資本預算來源于國有資本收益，通過對所出資企業(yè)注入資本金的方式實現(xiàn)國有經(jīng)濟布局和結構的戰(zhàn)略性調(diào)整，促進國有企業(yè)的改革發(fā)展。國有資本的收益同樣應當主要用于國家出資企業(yè)的持續(xù)發(fā)展。筆者認為，科學合理的國有企業(yè)管理體制是國有資本經(jīng)營預算制度建立的必要條件，國有資本經(jīng)營預算制度的建立又為國有企業(yè)的改革發(fā)展提供了必要的制度保障。

　　二、國有資本經(jīng)營預算管理制度框架

　　黨的十四屆三中全會、十六大和十六屆三中全會、十七大等會議文件中所規(guī)定的建立國有資本經(jīng)營預算制度的有關內(nèi)容成為建立國有資本經(jīng)營預算管理制度的政策依據(jù)。我國《預算法》、《公司法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等法律所規(guī)定的關于國有資本經(jīng)營預算制度的相關內(nèi)容，國務院發(fā)布的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》和《國務院關于試行國有資本經(jīng)營預算的意見》等文件也對建立國有企業(yè)的出資人制度、落實國有資本收益權做出相應規(guī)定。國有資本經(jīng)營預算工作開展以來，財政部和國資委陸續(xù)出臺了一系列規(guī)章制度，初步形成了國有資本經(jīng)營預算管理制度體系。

　　一是在國家法律層面上：《預算法》、《公司法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等相關法律分別從建立復式預算管理體制、落實國有企業(yè)的出資人權利中的收益管理權、完善國有資產(chǎn)管理體制等內(nèi)容為建立健全國有資本經(jīng)營預算制度提供了法律依據(jù)，奠定了國有資本經(jīng)營預算管理制度體系的法律基礎。

　　二是行政法規(guī)層面上：《預算法實施條例》、《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》和《國務院關于試行國有資本經(jīng)營預算的意見》等相關行政法規(guī)構成國有資本經(jīng)營預算管理制度體系中行政法規(guī)部分的重要內(nèi)容。

　　三是在部門規(guī)章層面上：國家有關部門正在抓緊研究制訂相關部門規(guī)章，爭取盡快制訂發(fā)布。

　　四是部門規(guī)范性文件層面上：財政部、國資委聯(lián)合印發(fā)了《中央企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法》(財企[2007]309號)、《中央國有資本經(jīng)營預算編報試行辦法》(財企[2007]304號)、《中央企業(yè)國有資本經(jīng)營預算建議草案編報辦法(試行)》(國資發(fā)產(chǎn)權[2008]46號)、《國資委國有資本經(jīng)營預算編制管理工作規(guī)則(試行)》(國資發(fā)收益[2009]84號)、《關于做好中央企業(yè)國有資本經(jīng)營預算執(zhí)行工作有關事項的通知》(國資發(fā)收益[2009]22號)、《關于做好中央企業(yè)2008年度國有資本收益申報工作的通知》(國資發(fā)收益[2009]251號)等部門規(guī)范性文件構成國有資本經(jīng)營預算管理制度體系中貫徹執(zhí)行的重要內(nèi)容。

　　五是內(nèi)部試行的專項支出規(guī)范性文件：《中央企業(yè)國有資本經(jīng)營預算應對財務危機支出管理規(guī)定(試行)》、《中央企業(yè)國有資本經(jīng)營預算災后恢復重建支出管理規(guī)定(試行)》、《中央企業(yè)國有資本經(jīng)營預算技術創(chuàng)新及產(chǎn)業(yè)化支出管理規(guī)定(試行)》、《中央企業(yè)國有資本經(jīng)營預算債轉股企業(yè)支出管理規(guī)定(試行)》、《中央企業(yè)國有資本經(jīng)營預算重組整合支出管理規(guī)定(試行)》。

　　六是中央企業(yè)內(nèi)部建立的本企業(yè)國有資本經(jīng)營預算制度。

　　以上不同層次的各項法律規(guī)章制度為中央企業(yè)國有資本經(jīng)營預算工作的順利開展奠定了制度基礎，基本形成了中央企業(yè)國有資本預算制度體系。

　　三、國有資本經(jīng)營預算管理制度的主要內(nèi)容

　　通過對上述文件和法律法規(guī)制度的解讀，國有資本經(jīng)營預算制度主要規(guī)定了以下內(nèi)容：

　　1. 國有資本經(jīng)營預算是出資人的預算。是國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進行分配而發(fā)生的各項收支預算，是政府預算的重要組成部分。

　　2. 建立國有資本經(jīng)營預算的目的。建立國有資本經(jīng)營預算制度是為了增強政府的宏觀調(diào)控能力，完善國有企業(yè)收入分配制度，推進國有經(jīng)濟布局和結構的戰(zhàn)略性調(diào)整，集中解決國有企業(yè)發(fā)展中的體制性、機制性問題。

　　3. 建立國有資本經(jīng)營預算的指導思想。通過對國有資本收益的合理分配及使用，增強政府的宏觀調(diào)控能力，完善國有企業(yè)收入分配制度，促進國有資本的合理配置，推動國有企業(yè)改革和發(fā)展。

　　4. 試行的基本原則。一是統(tǒng)籌兼顧，適度集中。統(tǒng)籌兼顧企業(yè)自身積累、自身發(fā)展和國有經(jīng)濟結構調(diào)整及國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控的需要，適度集中國有資本收益，合理確定預算收支規(guī)模。二是相對獨立，相互銜接。既保持國有資本經(jīng)營預算的完整性和相對獨立性，又保持與政府公共預算的相互銜接。三是分級管理、分級編制，根據(jù)條件逐步實施。

　　5. 國有資本經(jīng)營預算收入制度。

　　(1)主要內(nèi)容。主要來源于國家出資企業(yè)上交的國有資本收益，包括：國有獨資企業(yè)按規(guī)定上交國家的利潤；國有控股、參股企業(yè)國有股權獲得的股利、股息；企業(yè)國有產(chǎn)權轉讓收入；國有獨資企業(yè)清算收入(扣除清算費用)，以及國有控股、參股企業(yè)國有股權分享的企業(yè)清算收入(扣除清算費用)；其他收入。

　　(2)上交程序。一是企業(yè)申報。中央企業(yè)上交國有資本收益應當按照規(guī)定向國資委申報，填寫中央企業(yè)國有資本收益申報表。應交利潤，在年度終了后5個月內(nèi)，由中央企業(yè)一次申報；國有股利、股息，在股東會(未設股東會的為董事會)表決日后30個工作日內(nèi)，由國有控股、參股企業(yè)據(jù)實申報，并附送股東會的決議文件。國有產(chǎn)權轉讓收入在簽訂產(chǎn)權轉讓合同后30個工作日內(nèi)由相關企業(yè)申報，并附產(chǎn)權轉讓合同和資產(chǎn)評估報告。企業(yè)清算收入在清算組或者管理人編制剩余財產(chǎn)分配方案后30個工作日內(nèi)，由清算組或者管理人據(jù)實申報并附送企業(yè)清算報告和注冊會計師出具的審計報告。其他國有資本收益在收益確定后的30個工作日內(nèi)，由有關單位申報，并附送有關經(jīng)濟事項發(fā)生和金額確認的資料。國有獨資企業(yè)由集團公司以年度合并報表反映的歸屬于母公司所有者的凈利潤為基礎申報。企業(yè)計算應交利潤的年度凈利潤，可以抵扣以前年度未彌補虧損。國有控股、參股企業(yè)應付國有投資者的股利、股息，按照股東會通過的利潤分配方案執(zhí)行。二是國資委審核，財政部復核。國資委在收到企業(yè)上報的國有資本收益申報表及相關材料后15個工作日內(nèi)提出審核意見，報送財政部復核，財政部在15個工作日內(nèi)提出復核意見。三是下發(fā)上交通知。國資委根據(jù)財政部同意的審核結果向所監(jiān)管企業(yè)下達國有資本收益上交通知，財政部向企業(yè)所在地專員辦下達國有資本收益收取通知，專員辦向企業(yè)開具“非稅收入一般繳款書”。企業(yè)依據(jù)國資委下達的國有資本收益上交通知和專員辦開具的“非稅收入一般繳款書”辦理國有資本收益交庫手續(xù)。四是企業(yè)按時上交。

　　6. 國有資本經(jīng)營預算支出制度。根據(jù)有關規(guī)定，資本預算具體支出范圍依據(jù)國家宏觀經(jīng)濟政策以及不同時期國有企業(yè)改革和發(fā)展的任務，統(tǒng)籌安排確定。

　　(1)基本原則。一是引導帶動原則。資本預算應當適度集中資金，用于推進國有經(jīng)濟布局和結構的戰(zhàn)略性調(diào)整，引導國有資本向國民經(jīng)濟關鍵行業(yè)和特殊領域集中，充分發(fā)揮國有資本預算工作在國民經(jīng)濟發(fā)展中的引導和帶動作用。二是資本金注入為主原則。資本預算是政府預算的組成部分，但又不同于一般的政府公共財政預算，中央企業(yè)資本預算支出應當以資本金注入為主。三是注重效益原則。中央企業(yè)資本預算支出主要包括資本性支出、費用性支出和其他支出，其中，以資本性支出為主。國有資本經(jīng)營預算支出要突出國有資本保值增值和講求回報。

　　(2)主要內(nèi)容。一是資本性支出，是根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國有經(jīng)濟布局和結構調(diào)整、國有企業(yè)發(fā)展要求以及國家戰(zhàn)略安全等需要安排的資本性支出。包括向新設企業(yè)注入國有資本金，向現(xiàn)有企業(yè)增加資本性投入，向公司制企業(yè)認購股權、股份等方面的資本性支出。二是費用性支出，是用于彌補國有企業(yè)改革成本等方面的費用性支出。三是其他支出。

　　(3)工作程序。國資委根據(jù)下年度預算收入和預算支出范圍、重點，向有關中央企業(yè)提出下年度預算支出計劃編制要求。有關中央企業(yè)根據(jù)國資委下達的下年度預算支出計劃編制要求，申報本企業(yè)下年度預算支出計劃，按照內(nèi)部決策程序形成書面申請報國資委。國資委完成預算建議草案報財政部。財政部根據(jù)預算收入和建議草案，綜合平衡后，編制預算草案報國務院，最后由全國人大審議通過后，財政部批復國資委，國資委批復相關企業(yè)。

　　7. 國有資本經(jīng)營預算編制制度。資本預算編制工作要遵循五項工作原則：一是以收定支、列收列支、不列赤字原則。二是資本性支出為主原則，資本預算主要用于推進國有經(jīng)濟布局和結構的戰(zhàn)略性調(diào)整，培育具有國際競爭力的大企業(yè)集團。從嚴控制費用性支出。三是注重效益原則，資本預算支出要突出國有資本保值增值和企業(yè)經(jīng)濟效益，注重回報。四是規(guī)范透明原則。五是分工協(xié)作原則。國資委收益局牽頭協(xié)調(diào)、有關業(yè)務廳局共同參與。

　　8. 國有資本經(jīng)營預算執(zhí)行制度。國資委下發(fā)了《關于做好中央企業(yè)國有資本經(jīng)營預算執(zhí)行工作有關事項的通知》(國資發(fā)收益[2009]22號)，要求相關企業(yè)在國資委下達資本預算安排后及時報告預算資金的到賬情況。在資本預算執(zhí)行過程中，建立預算資金使用或項目實施進展情況報告制度，對于資本預算執(zhí)行中出現(xiàn)的緊急或重大情況及時向國資委報告。相關企業(yè)應當嚴格按照規(guī)定用途和報經(jīng)國資委備案的資本預算使用計劃使用預算資金，不得自行調(diào)整。相關企業(yè)編制的資本預算使用計劃不得違反國家有關資本預算管理的要求，不得挪用或截留用于非生產(chǎn)項目或非主業(yè)項目。在資本預算執(zhí)行過程中，受生產(chǎn)經(jīng)營或重大政策、環(huán)境變化影響，確實需要對資本預算使用對象、標準、額度等進行調(diào)整的，應當向國資委提出調(diào)整申請，由國資委按照有關規(guī)定核準。同時，國資委建立中央企業(yè)資本預算執(zhí)行監(jiān)督檢查制度，組織和監(jiān)督資本預算執(zhí)行，確保預算資金使用安全、規(guī)范和高效。

　　9. 國有資本經(jīng)營決算制度。國資委根據(jù)當年資本預算收入清算結果，在對資本預算支出項目進行調(diào)整的基礎上，負責批復中央企業(yè)年度資本決算。

　　10. 專項支出管理制度。國資委研究制定了《中央企業(yè)國有資本經(jīng)營預算重組支出管理暫行暫行》、《中央企業(yè)國有資本經(jīng)營預算災后恢復重建支出管理暫行規(guī)定》、《中央企業(yè)財務危機國有資本預算支出暫行規(guī)定》、《中央企業(yè)債轉股股權回購資本預算管理暫行規(guī)定》《中央企業(yè)國有資本經(jīng)營預算托管費用支出管理暫行規(guī)定》和《國有資產(chǎn)經(jīng)營公司國有資本經(jīng)營預算資金管理暫行規(guī)定》等相關制度，基本做到了每類支出都有相應的支出原則和支出標準?！?/p>

　　李光林

　　國務院國資委收益管理局