鼓勵民間投資意見20條上報國務(wù)院 資本待命入場

　　深受民營企業(yè)主和市場關(guān)注的促進(jìn)民間投資新政策，終于有了眉目。

　　本報記者從權(quán)威渠道獲悉，在三易其稿后，《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和促進(jìn)民間投資的若干意見》，即鼓勵民間投資20條(下稱“20條”)，已于8月上旬上報國務(wù)院。按慣例，如無意外，這一文件有望于年內(nèi)出臺。

　　由國家發(fā)改委牽頭制定的“20條”草案，內(nèi)容包括擴(kuò)大民營資本的市場準(zhǔn)入范圍，削減行政許可事項(xiàng)、改進(jìn)對民營企業(yè)的金融服務(wù)、減輕民企稅費(fèi)負(fù)擔(dān)等若干方面。

　　這當(dāng)中包括一系列政策亮點(diǎn)，比如研究制定《放貸人條例》、適當(dāng)放開中小企業(yè)債券市場、民企稅后利潤進(jìn)行再投資和技術(shù)研發(fā)可享受稅收抵免等。

　　在4萬億政府投資的經(jīng)濟(jì)刺激效應(yīng)遞減后，高層寄望通過20條新政，激勵民間投資入場接棒，驅(qū)動經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。

　　由于“20條”屬國務(wù)院出臺的總體性的指導(dǎo)意見，因此其內(nèi)容以原則性規(guī)定為主，為此，根據(jù)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的要求，在“20條”出臺前后，國家各相關(guān)部委還將依據(jù)各自職能分工，分別拿出旨在貫徹“20條”的鼓勵民間投資的操作性政策。

　　“民資產(chǎn)業(yè)目錄”被刪市場準(zhǔn)入界定五領(lǐng)域

　　據(jù)知情人士透露，“20條”草案第一部分內(nèi)容鎖定在“擴(kuò)大市場準(zhǔn)入范圍”上，提出進(jìn)一步打破行業(yè)壟斷，放寬股比限制，降低民間投資準(zhǔn)入門檻。

　　為便于民間投資者計(jì)算市場準(zhǔn)入的成本和風(fēng)險，“20條”中強(qiáng)調(diào)，國家政策法規(guī)確立的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)公開透明，各地區(qū)、各部門不得對民間投資設(shè)置附加條件。

　　關(guān)于解決這一問題，在“20條”醞釀之初，起草者曾希望通過出臺民間投資產(chǎn)業(yè)目錄的辦法，給民間投資者以清晰的指引。

　　“這一意圖在20條的第一稿方案中有所體現(xiàn)，但在第二稿、第三稿中被刪去。”上述知情人士透露，“主要原因是很難給出鼓勵領(lǐng)域的具體行業(yè)范圍界定。”比如社會事業(yè)中的教育和醫(yī)療衛(wèi)生體制改革還在啟動或進(jìn)行中，哪些領(lǐng)域可以放給民資還存在爭議。

　　盡管如此，對于民資的市場準(zhǔn)入范圍，“20條”還是給予了劃定。即基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、金融保險、文教衛(wèi)生和公共服務(wù)領(lǐng)域五大領(lǐng)域。

　　擴(kuò)展民間投資的市場空間，需要合理界定政府投資的范圍。對此，“20條”提出，要適時修訂《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》(即重新調(diào)整《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄(2004年)》)，進(jìn)一步縮小核準(zhǔn)范圍，減少核準(zhǔn)事項(xiàng)，下放核準(zhǔn)權(quán)限，規(guī)范備案管理。對不需政府核準(zhǔn)的民間投資項(xiàng)目實(shí)行登記備案管理，但嚴(yán)禁以備案名義實(shí)行變相審批。[page]

　　研究制定放貸人條例貸款抵押將有認(rèn)定辦法

　　“20條”還嘗試在民間金融領(lǐng)域給出更多破題性的政策安排。知情人士透露，研究制定《放貸人條例》也被寫入“20條”草稿中。

　　“《放貸人條例》若能出臺，個人將被允許注冊從事放貸業(yè)務(wù)，符合條件的企業(yè)和個人都可開辦借貸業(yè)務(wù)。” 中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所副所長杜曉山解釋說，這樣民間借貸將有望成為投資新熱點(diǎn)。

　　“起草者希望將制定《放貸人條例》寫入20條，以國務(wù)院文件的高規(guī)格推動條例盡快出臺。”上述知情人士透露，但這一條款在最初的第一稿中并未出現(xiàn)，因?yàn)楸O(jiān)管部門對此存有爭議。

　　除法規(guī)層面有望獲得突破外，在“20條”中，民間金融和民企融資需求也可能得到更多政策支持。

　　比如“20條”提到要依法設(shè)立為民間投資服務(wù)的中小型金融機(jī)構(gòu)，增加地方性中小銀行、村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司的數(shù)量和規(guī)模。而現(xiàn)有的大型金融機(jī)構(gòu)，也要將貸款總規(guī)模的一定比例用于扶持中小企業(yè)發(fā)展，銀行監(jiān)管部門要將此納入銀行績效考核評價體系。

　　“20條”還提到要設(shè)立更多面對民企的融資平臺。如依法設(shè)立商業(yè)性、互助性和政策性等多種形式的信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)，為民間投資項(xiàng)目建立多層次的貸款擔(dān)保制度。完善財(cái)產(chǎn)抵押制度，制定民營企業(yè)貸款抵押認(rèn)定辦法，增加適應(yīng)民營企業(yè)發(fā)展的貸款抵押品種等。

　　在金融機(jī)構(gòu)之外，“20條”草案還支持民間資本獲得更多的直接融資渠道。如提到要支持和發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金等股權(quán)投資基金;推行基礎(chǔ)設(shè)施投資資產(chǎn)證券化;適當(dāng)放開中小企業(yè)債券市場，發(fā)展支持中小投資公司的創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資基金，擴(kuò)大民企在股票市場的籌資規(guī)模等。

　　稅后利潤再投資可享受稅收抵免

　　鑒于目前市場形勢嚴(yán)峻，擴(kuò)大投資存在風(fēng)險，為使刺激民間投資能在短期內(nèi)見效，“20條”起草者將目光投向了“減輕民企稅費(fèi)負(fù)擔(dān)”。

　　知情人士透露，“20條”草稿中列入的減負(fù)政策，包括：民營企業(yè)利用稅后利潤進(jìn)行再投資和技術(shù)研發(fā)，可享受一定程度的稅收抵免;民間投資用于國家鼓勵類項(xiàng)目，進(jìn)口國內(nèi)不能生產(chǎn)的關(guān)鍵設(shè)備、原材料及零部件時，減免征收進(jìn)口關(guān)稅，對國家鼓勵和支持發(fā)展的民間投資項(xiàng)目，可以適當(dāng)縮短其廠房、機(jī)器設(shè)備等固定資產(chǎn)的折舊年限，加速固定資產(chǎn)折舊。民營企業(yè)為轉(zhuǎn)化、引進(jìn)科技成果而支付的技術(shù)研究與開發(fā)費(fèi)用，按照實(shí)際發(fā)生額計(jì)入生產(chǎn)成本，不受比例限制等。

　　“如果沒有相應(yīng)政策配套，民資不愿進(jìn)入。”浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院專家董波分析說，在當(dāng)前嚴(yán)峻市場形勢下，民資進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域，如無市場定價或政府補(bǔ)貼的“出口”，運(yùn)營風(fēng)險實(shí)在太大。

　　為此，“20條”草稿還提出要合理利用公共產(chǎn)品價格形成機(jī)制和政府投資補(bǔ)助、貸款貼息、稅收優(yōu)惠等利益補(bǔ)償機(jī)制，鼓勵和引導(dǎo)民間投資以獨(dú)資、合資、聯(lián)營和項(xiàng)目特許權(quán)經(jīng)營等方式，參與能夠?qū)嵭惺袌龌?jīng)營的行業(yè)和領(lǐng)域的建設(shè)。

　　在土地政策方面，“20條”要求各級政府在制定和實(shí)施土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃時，要統(tǒng)籌考慮民間投資項(xiàng)目用地需求，合理安排用地指標(biāo)。[page]

　　“20條”4個月沖刺操作政策分頭制定

　　“20條”從醞釀到成熟，中間只有4個月時間。

　　早在今年4月，國務(wù)院高層就將“進(jìn)一步啟動民間投資，保增長”的政策制訂任務(wù)分解到國家發(fā)改委、央行、住建部、工信部、財(cái)政部等相關(guān)部委。

　　這當(dāng)中，“20條”是被作為這些部委具體政策的總體性指導(dǎo)意見，由國家發(fā)改委牽頭制定，將以國務(wù)院文件的高規(guī)格出臺。

　　到6月1日，國家發(fā)改委投資司已擬出“20條”的第一稿。其后的6月中旬，由國家發(fā)改委牽頭的調(diào)研組，選擇鐵路、民間金融、市政、公共品四主題分赴湖北、浙江、四川、深圳等地調(diào)研，進(jìn)一步征求地方意見。

　　“20條”在醞釀中得到來自民間投資者的積極參與。“在浙江臺州調(diào)研時，現(xiàn)場坐了滿滿一屋民間金融人士，很多商業(yè)銀行、擔(dān)保公司、典當(dāng)行，咨詢公司紛紛派代表參加，整整談了一天”，一位參與調(diào)研的發(fā)改委專家描述說，國家發(fā)改委官員在會上詳細(xì)地問了很多問題，“調(diào)研非常開放”。

　　“結(jié)果發(fā)現(xiàn)很多領(lǐng)域民間投資起不來。”一位參與湖北調(diào)研鐵路領(lǐng)域民間資本投入情況的專家說，調(diào)研組看到，盡管開放非公資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域已有多年，但比如中部某地區(qū)在此次保增長計(jì)劃中，新建鐵路總投資達(dá)到3000億元，而投資來源大多是鐵道部與當(dāng)?shù)卣腺Y模式，幾乎沒有民資進(jìn)入。

　　個中原因是鐵路部門在項(xiàng)目建設(shè)過程中主導(dǎo)了設(shè)計(jì)、工程造價及概算、招投標(biāo)等環(huán)節(jié)，參與的民間投資者缺乏話語權(quán)，只能被動面對較大幅度調(diào)高概算或變動技術(shù)方案的風(fēng)險。

　　此外，因無法在運(yùn)行圖鋪化、行車調(diào)度、車輛配置、收入清算等方面享受平等待遇，很多民資入股鐵路經(jīng)濟(jì)效益差，生存困難，從而迫使部分先期進(jìn)入的民資不得不退出。

　　發(fā)改委調(diào)研組在金融領(lǐng)域也發(fā)現(xiàn)同樣的問題。比如按村鎮(zhèn)銀行規(guī)定，必須由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)充當(dāng)主發(fā)起人，且持股比例不低于20%，其他自然人持股不得高于10%。“這導(dǎo)致本來為民間金融尋找出路的小型金融機(jī)構(gòu)，在實(shí)際操作中往往變成大銀行的子公司或派出機(jī)構(gòu)。”一位參與調(diào)研的發(fā)改委專家說。

　　在綜合這些調(diào)研結(jié)果和各方意見后，“20條”經(jīng)三次修改，于8月上旬提交國務(wù)院。據(jù)了解，和5年前出臺的“非公36條”一樣，“20條”仍屬于指導(dǎo)性文件，內(nèi)容以原則性規(guī)定為主。而民營業(yè)界期待的可操作性政策，則有待相關(guān)部門進(jìn)一步制定。

　　這些操作性政策可望在“20條”出臺前后陸續(xù)推出。這當(dāng)中包括由央行、銀監(jiān)會制定的融資政策、財(cái)政部制定的稅費(fèi)減免政策、工信部制定的促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展意見、住建部制定的促進(jìn)民間資本進(jìn)入市政領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)定等。

　　但有專家仍然擔(dān)心， “20條”是否會重蹈2004年“非公36條”無法落地的覆轍?

　　“2006年國資委提出七大行業(yè)將由國有經(jīng)濟(jì)控制，“既得利益格局早已形成了，要打破，非要有強(qiáng)大的動力不可。”中國民(私)營協(xié)會會長保育鈞表示。

　　也有學(xué)者持謹(jǐn)慎樂觀的看法。

　　“2004年時宏觀調(diào)控目標(biāo)是抑制經(jīng)濟(jì)和投資過熱，旨在激勵民間投資的非公36條自然難以落實(shí)。”國家發(fā)改委投資研究所研究員張漢亞說，“而目前經(jīng)濟(jì)形勢和當(dāng)年完全不同，激活民資是保增長的可持續(xù)性舉措，可能動力會大些。”