中美地方債務(wù)困局：殊途同歸

　　劉濤

　　中國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模到底有多大？中國(guó)審計(jì)署最近投入4萬(wàn)人，花了3個(gè)多月時(shí)間進(jìn)行全面摸排，最終提供了一個(gè)權(quán)威數(shù)據(jù)：截至2010年底，地方債務(wù)余額高達(dá)10萬(wàn)億元，這不僅高于當(dāng)年全國(guó)財(cái)政總收入，更遠(yuǎn)超銀監(jiān)會(huì)2009年底7萬(wàn)億元和2008年底 4萬(wàn)億元的估計(jì)?？梢?jiàn)，如果不加約束，中國(guó)地方政府的債務(wù)正以驚人的速度在迅速膨脹。

　　無(wú)獨(dú)有偶，近年來(lái)美國(guó)多個(gè)州和縣市也深陷債務(wù)困局，地方總負(fù)債高達(dá)2萬(wàn)億美元。其中，加州、紐約州、新澤西州的財(cái)政危機(jī)更一度鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，幾乎到了要關(guān)門(mén)的地步。盡管美國(guó)《破產(chǎn)法》杜絕了州政府破產(chǎn)的可能，但縣市一級(jí)政府宣告破產(chǎn)并不鮮見(jiàn)。

　　例如，2008年亞拉巴馬州杰斐遜縣政府就因無(wú)力解決財(cái)政困局提交了破產(chǎn)申請(qǐng)。2010年底華爾街著名金融分析師梅勒迪斯·惠特尼更是大膽預(yù)言，今年美國(guó)或?qū)⒂?0~100個(gè)城鎮(zhèn)因市政債券違約而面臨破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。在財(cái)政捉襟見(jiàn)肘的困境下，一些地方不得不通過(guò)削減警力、照明、道路清潔等公共服務(wù)開(kāi)支和大幅提高學(xué)費(fèi)的辦法來(lái)招架；而一旦破產(chǎn)，它們更可名正言順地裁減政府雇員、凍結(jié)工資或拍賣(mài)公共資產(chǎn)。

　　無(wú)論是從政治體制還是經(jīng)濟(jì)特征來(lái)比較，中美兩國(guó)都相去甚遠(yuǎn)，堪稱一個(gè)來(lái)自火星，一個(gè)來(lái)自金星，卻在地方債務(wù)這個(gè)問(wèn)題上“殊途同歸”。那么，如何來(lái)解釋這一現(xiàn)象呢？

　　首先，剛剛過(guò)去的金融風(fēng)暴放大了地方債務(wù)危機(jī)。在危機(jī)中，中國(guó)實(shí)行了強(qiáng)力的反危機(jī)措施，在總額為4萬(wàn)億元的財(cái)政刺激計(jì)劃中，除1.2萬(wàn)億元為中央投資外，其余2.8萬(wàn)億元資金都由地方配套，地方的壓力可想而知。而在美國(guó)，次貸危機(jī)不僅重創(chuàng)了許多城市的房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和商業(yè)，導(dǎo)致稅源大幅萎縮、經(jīng)濟(jì)凋敝，更有大量失業(yè)人群需要地方政府提供福利救濟(jì)，由此也加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)?？梢哉f(shuō)，金融風(fēng)暴使得中美兩國(guó)發(fā)展模式的弊端充分暴露出來(lái)。無(wú)論是中國(guó)多年來(lái)屢試不爽的投資驅(qū)動(dòng)的模式，還是美國(guó)過(guò)度依賴消費(fèi)和金融資本的模式，都走到了必須認(rèn)真反思的十字路口。

　　其次，這是“大政府”職能無(wú)限擴(kuò)張的必然結(jié)果。說(shuō)中國(guó)是大政府，大概沒(méi)有多少人會(huì)有異議。但美國(guó)畢竟是成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的代表，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)崇尚的是靠“看不見(jiàn)的手”來(lái)自發(fā)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，按理說(shuō)不應(yīng)該走上大政府的道路。但事實(shí)正好相反。自1992年以來(lái)，美國(guó)州和縣市政府雇員人數(shù)已增長(zhǎng)了40%，達(dá)到目前1500萬(wàn)人的龐大規(guī)模。

　　此外，“高福利病”帶來(lái)的入不敷出，也是美國(guó)地方債務(wù)居高不下的重要原因。在美國(guó)地方債務(wù)構(gòu)成中，養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)、政府雇員工資是幾個(gè)主要部分。

　　上世紀(jì)80年代的里根時(shí)期，經(jīng)濟(jì)學(xué)家總喜歡拿美國(guó)和歐洲比較，認(rèn)為歐洲從搖籃到墳?zāi)沟摹叭窀＠睂?dǎo)致了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩；而“親市場(chǎng)”的美國(guó)卻以低稅收和有限福利保持了經(jīng)濟(jì)的彈性和活力。但時(shí)至今日，加州債務(wù)危機(jī)與歐洲希臘、愛(ài)爾蘭等國(guó)的危機(jī)在性質(zhì)上并無(wú)差別，很大程度上都是被高福利負(fù)擔(dān)所壓垮：加州人口占全美的十分之一，同時(shí)享受著美國(guó)最好的社會(huì)福利，人均福利支出高出全美平均水平的70%。

　　再次，地方債務(wù)與中央(聯(lián)邦)政府和地方政府之間“財(cái)權(quán)”和“事權(quán)”的劃分不對(duì)稱有很大的關(guān)系。1994年中國(guó)實(shí)行財(cái)政分權(quán)以后，大部分財(cái)政稅收收入劃歸中央政府，而大部分公共事業(yè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)卻留給了地方政府。這為地方政府日后興建“融資平臺(tái)”大舉借債埋下了隱患。美國(guó)地方政府雖享有更多的財(cái)政自主權(quán)，但隨著地方事務(wù)的急劇擴(kuò)張，聯(lián)邦政府對(duì)于地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付也日漸不足。

　　最后，中國(guó)的官員晉升機(jī)制和美國(guó)的兩黨之爭(zhēng)是地方債務(wù)危機(jī)的助推器。長(zhǎng)期以來(lái)，“官員出數(shù)字，數(shù)字出官員”，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已成為中國(guó)地方官員晉升的主要考核指標(biāo)，由此導(dǎo)致了官員們對(duì)于GDP數(shù)字的過(guò)分迷戀，并形成了全國(guó)范圍內(nèi)的“晉升錦標(biāo)賽”。要想在與兄弟城市的競(jìng)賽中脫穎而出，就必須交出更為漂亮的成績(jī)單。而大舉借債投資基礎(chǔ)設(shè)施和上馬熱門(mén)項(xiàng)目，甚至大搞“形象工程”，就成為了一些地方官員的必然選擇。對(duì)于地方官員而言，誰(shuí)借的越多，誰(shuí)在任期內(nèi)的政績(jī)就越可能大，至于未來(lái)償債的包袱，則往往留給后任去操心。正是這種扭曲的機(jī)制，加速了中國(guó)地方政府的債務(wù)增長(zhǎng)。

　　美國(guó)也存在類似問(wèn)題。盡管美國(guó)的市長(zhǎng)和州長(zhǎng)不必取悅上級(jí)，卻必須討好選民。“討好選民”在政治概念上或許是一個(gè)褒義詞，卻在現(xiàn)實(shí)生活中惡化了債務(wù)危機(jī)。加州債務(wù)危機(jī)突出折射了兩黨理念的差異：為了應(yīng)對(duì)危機(jī)，要么開(kāi)源(征稅)，要么節(jié)流(削減支出)。執(zhí)政的共和黨反對(duì)征稅，認(rèn)為這會(huì)扼殺經(jīng)濟(jì)活力，拒絕任何加稅主張，認(rèn)為削減支出是唯一出路；而控制了州議會(huì)的民主黨則反對(duì)減少對(duì)弱勢(shì)群體的補(bǔ)貼，提出通過(guò)提高煙草和燃油的稅收來(lái)解決赤字問(wèn)題。這種針?shù)h相對(duì)的態(tài)度，導(dǎo)致加州政府在債務(wù)危機(jī)中幾乎無(wú)所作為。

　　當(dāng)然，中美也可以找到一些具有共性的解決思路：一是弱化政府辦社會(huì)的職能，將部分非核心職能交由市場(chǎng)機(jī)構(gòu)去運(yùn)營(yíng)管理；二是改革中央和地方財(cái)政關(guān)系，加大對(duì)地方政府的財(cái)權(quán)劃撥和轉(zhuǎn)移支付力度；三是盡量保持地方政府在公共利益上的客觀中性，例如，美國(guó)要考慮如何使地方政府超脫黨派之爭(zhēng)，而中國(guó)則需要改革地方官員的考核機(jī)制，降低GDP的重要性，代之以居民幸福指數(shù)等更反映民生訴求的指標(biāo)。

　　(作者系宏觀經(jīng)濟(jì)分析師)