許善達(dá)：財稅改革30年：從財政包干到分稅制

　　桐欣 (整理)

　　許善達(dá)

　　● 1970年畢業(yè)于清華大學(xué)，于英國巴斯大學(xué)獲得財政專業(yè)碩士學(xué)位

　　● 歷任財政部稅務(wù)總局研究處副處長，國家稅務(wù)局科研所研究室主任，國家稅務(wù)局稅制改革司副司長，國家稅務(wù)總局政策法規(guī)司副司長、司長，地方稅務(wù)司司長，稽查局局長

　　● 2000年1月至2007年1月，任國家稅務(wù)總局副局長

　　● 許善達(dá)推薦書籍：《區(qū)域稅收轉(zhuǎn)移調(diào)查》

　　[ 中央、地方的關(guān)系要整體化，不能分散到這么多部門。將來我們應(yīng)該把預(yù)算制度覆蓋到所有部門，中央、地方的分配關(guān)系，不僅要包括財政系統(tǒng)的分配關(guān)系，也要包括各個系統(tǒng)分配的關(guān)系 ]

　　改革開放30年中，財稅改革是一個重要話題。分稅制改革為什么會在1994年啟動？提出分稅制之前，財政包干制又有什么歷史背景、作用及局限性？分稅制實行之后，產(chǎn)生了哪些效果、成績？未來還有哪些改革的方向？

　　近日，就這些話題，國家稅務(wù)總局原副局長、中國經(jīng)濟50人論壇學(xué)術(shù)委員會委員長許善達(dá)，接受了《第一財經(jīng)日報》與第一財經(jīng)頻道《經(jīng)濟學(xué)人》節(jié)目的聯(lián)合專訪。

　　財政包干制：

　　移植承包制前提不足

　　以及“兩個比重”下降

　　《第一財經(jīng)日報》：你曾擔(dān)任過國家稅務(wù)總局副局長，是否可以重點從財稅改革角度談?wù)勚袊母?0年？總體而言，你如何解讀財稅改革30年？

　　許善達(dá)：我們國家現(xiàn)在的財稅制度，基本上是1993年設(shè)計、1994年出臺的，這個制度已經(jīng)運行了14年?？偟目磥恚瑢τ?993年、1994年的財稅改革，社會的認(rèn)同度很高。認(rèn)為改革不對或者改革方案正確但實施失敗的看法，已經(jīng)基本沒有了。大家非?？隙ā?/p>

　　《第一財經(jīng)日報》：當(dāng)時是否曾經(jīng)有過否定的意見？

　　許善達(dá)：曾經(jīng)有對改革的意見，但也不是認(rèn)為失敗，而是擔(dān)心改革是否可能實現(xiàn)預(yù)期目的。而且，在改革方案出臺以后，財稅制度引發(fā)的相關(guān)問題，也讓很多人擔(dān)心。他們擔(dān)心，最后會引發(fā)設(shè)計方案時沒有考慮到的問題。但后來，這些擔(dān)心逐漸消失了。

　　現(xiàn)在回顧這個改革，我覺得，很多人可能對改革中更深層的東西看得不是很清楚。從我自己的經(jīng)歷看，例如財稅改革針對的對象是誰、要改什么、搞分稅制要替代什么等方面，人們的認(rèn)識可能還不很清楚。

　　《第一財經(jīng)日報》：在分稅制之前，實行的是中央與地方討價還價的財政包干制。財政包干制背后更深層次的原因是什么？

　　許善達(dá)：為什么采取包干制呢？當(dāng)時，國家從農(nóng)村承包開始改革并取得了很大成功。很多人就主張，農(nóng)村既然能夠成功，城市也搞承包。這種主張在1986年、1987年很盛行。

　　人們認(rèn)為，過去我們農(nóng)產(chǎn)品不夠、糧食少，大肉吃不上，現(xiàn)在一改革，糧食也多了，農(nóng)民收入也增加了，城市的農(nóng)產(chǎn)品供給也多了。所以，城市也得用承包制。

　　于是，就主張中央與地方之間承包，就是財政分稅，收入分配承包。國家和企業(yè)承包，即每個企業(yè)跟政府簽承包合同，在承包合同上規(guī)定交多少稅。

　　這種意見在當(dāng)時成了主流，特別是企業(yè)承包。當(dāng)時的代表企業(yè)就是首都鋼鐵公司。那時，在首鋼工廠門口有一面大的隱蔽墻，上面寫著 “承包為本” 四個字。

　　提出承包制不是沒有原因的，它確實針對了我們過去稅制里很多不合理的制度。其中最大的問題就是稅收負(fù)擔(dān)重。在計劃經(jīng)濟下，稅收制度和企業(yè)分配制度是學(xué)蘇聯(lián)的傳統(tǒng)，即政府多集中，然后政府拿錢投資。這種制度對企業(yè)發(fā)展本身有很大的遏制作用。市場化改革是讓企業(yè)在市場里自我發(fā)展，自己做決策。（原來）那種制度跟市場機制改革方向是矛盾的。怎么解決這個矛盾呢？有很多種辦法。當(dāng)時有一部分經(jīng)濟學(xué)家、一部分企業(yè)主張搞承包，比如增值稅，跟企業(yè)談，談好每個月交多少增值稅，一年交多少所得稅，各企業(yè)包下來。對于企業(yè)來說，一年交多少稅固定了，如果自身發(fā)展得好，稅收非常低對它就有好處。承包的內(nèi)容，不僅是稅收，還包括貸款、利率，甚至有的出口企業(yè)承包外匯、匯率。

　　在這種情況下，從1987年全面推進(jìn)承包制開始，各項宏觀政策就通過一個一個企業(yè)承包合同在放寬。

　　所有國家管的政策都放寬。1988年、1989年出現(xiàn)了通貨膨脹。我聽到一個經(jīng)濟學(xué)家指出，導(dǎo)致那次通貨膨脹的很重要的一個原因就是承包制。我很贊同這個主張。放寬而不能調(diào)控，國家失去了宏觀調(diào)控這樣的工具。

　　在國家和企業(yè)的分配上，在政府宏觀調(diào)控這個領(lǐng)域，是不能用承包制的。

　　《第一財經(jīng)日報》：你的意思是說，在農(nóng)村改革中成功的承包制，壓根就不應(yīng)該成為財政和財稅的主要制度框架？

　　許善達(dá)：當(dāng)時很多地方領(lǐng)導(dǎo)人主張，當(dāng)?shù)厥『椭醒胴斦炓粋€承包合同，定好交這么多（稅收），財政收入多了也不多交。各個省都要這樣做，這對于中央財政有兩個影響：第一，獲得的資源減少；第二，對整個財政總收入的控制能力下降。

　　這對于調(diào)動企業(yè)積極性，對于調(diào)動地方政府經(jīng)營有沒有好處？有好處。過去統(tǒng)籌管理，地方政府花一分錢也要報批，這個政策肯定不適應(yīng)。

　　但承包制是不是解決問題的最好辦法呢？實踐證明不是。

　　1992年小平同志提出“發(fā)展才是硬道理”。這時候人們就要思考怎么才能落實發(fā)展是硬道理。是不是還要繼續(xù)搞承包制？

　　《第一財經(jīng)日報》：從事后諸葛亮的角度看，財政包干制確實不是一個很好的制度安排。但在當(dāng)時計劃經(jīng)濟下，除了這個方案之外，還能有什么辦法調(diào)動地方、企業(yè)的積極性？如果不是采用財政包干制，分稅制會不會在當(dāng)時啟動？

　　許善達(dá)： 稅收負(fù)擔(dān)重，可以降低，稅收制度有不合理的地方，可以改制。作為一個基本制度，全社會要統(tǒng)一稅制，（在此基礎(chǔ)上）大家再競爭。依靠企業(yè)競爭，要靠基本制度下的企業(yè)競爭，而不能靠企業(yè)同政府簽合同，一個交的稅少，一個交的稅多（這樣來競爭）。這不是真正的市場經(jīng)濟。

　　我覺得，當(dāng)時并不是沒有替代方案。

　　（只是）在當(dāng)時的情況下，農(nóng)村承包制改革的成功確確實實讓很多人容易產(chǎn)生這樣的想象，即在城市里也搞承包。

　　《第一財經(jīng)日報》：農(nóng)村領(lǐng)域的成功放大了承包制的作用。

　　許善達(dá)：對，放大了承包制的作用。我覺得，經(jīng)過這么一段實踐， 1992年以后，人們開始認(rèn)識到承包制不是一個好制度。持這種看法的人越來越多，包括經(jīng)濟學(xué)家、企業(yè)家。

　　《第一財經(jīng)日報》：你講的是財稅領(lǐng)域還是所有領(lǐng)域的承包制？

　　許善達(dá)：我覺得這是對所有承包制最基本的看法。當(dāng)然，矛盾最尖銳的是在財稅領(lǐng)域，因為承包最多的是財稅承包。銀行的貸款承包，能行嗎？也是不行的。

　　所以，通過幾年的實踐，人們已經(jīng)開始認(rèn)識到承包制作為一個基本制度，是不行的。

　　中國農(nóng)村不像蘇聯(lián)有集體農(nóng)莊，又不像西方市場國家土地是農(nóng)民自己的。中國是集體所有土地，當(dāng)時是人民公社制度。在這樣的情況下，采用承包制度，逐漸包產(chǎn)到戶，土地仍然是集體的。所以，當(dāng)時選擇聯(lián)產(chǎn)承包制，是符合中國國情的，也確實很成功。

　　但是研究城市改革，把適宜中國農(nóng)村的制度移植到城市來，我認(rèn)為前提不足。[page]

　　分稅制改革：

　　財政收入占比上升

　　《第一財經(jīng)日報》：采用財政包干這樣一種制度安排后就發(fā)現(xiàn)，上世紀(jì)80年代末期到90年代初期，地方權(quán)力越來越大，中央對地方有點失控。我們一直講“兩個比重”，即財政收入占GDP的比重、中央財政收入占整個財政收入的比重。中央財政收入占整個財政收入的比重不斷下降，可能是1994年增稅制出臺比較大的歷史背景。我們對分稅制總體評估還是成功的?；貞洰?dāng)時的改革過程，你覺得最有意義的地方是哪些？

　　許善達(dá)：由于采用承包制，稅收占比下降，在中央、地方財政關(guān)系上，中央比重下降，這種下降已經(jīng)危害到中央政府對整個國民經(jīng)濟的控制能力。這種問題在那時表現(xiàn)越來越突出。

　　《第一財經(jīng)日報》：分稅制一定要推進(jìn)，而且事后看確實取得了成功。在1994年之后不久，“兩個比重”下降的趨勢迅速得到扭轉(zhuǎn)。但是事情總是有兩面。與此同時，又帶來了很多問題。比如，有一些人認(rèn)為，分稅制可能是1994年之后中國經(jīng)濟粗放增長的一個根源。你覺得對分稅制的這個指責(zé)是不是合理？

　　許善達(dá)：首先，1994年解決了一個稅制的問題以后，國家和企業(yè)的分配關(guān)系基本上是從稅收制度而來的，不再一個企業(yè)一個企業(yè)承包了。所以，1994年的改革，特別是增值稅的改革，就把承包制度取消了。

　　雖然國家沒有做一個文件宣布，但事實上原來政府和企業(yè)的承包制廢除，使得財政收入占比下降的趨勢開始減緩。到1996年，降到谷底，1996年以后開始上升，即中央財政收入的比重開始上升。這個重要的目的實現(xiàn)了。政府財力的增長是通過稅收制度實現(xiàn)的。中央和地方政府之間，實行統(tǒng)一的辦法，拿多少按照制度來。

　　制度設(shè)計的時候，在增量上中央多拿一點。

　　各地方參加了整個討論，也認(rèn)為這對全國是有益的。

　　現(xiàn)在，中央財政占比為60%，實現(xiàn)了原來的目標(biāo)。中間也經(jīng)過一些波折，55%降到54%、52%，但是最后還是實現(xiàn)了最初的目標(biāo)。

　　《第一財經(jīng)日報》：還有人問，中央的財政實力是不是過強了？

　　許善達(dá)：我認(rèn)為，現(xiàn)在應(yīng)該這么看這個問題，在當(dāng)時的情況下，這兩個制度設(shè)計的目標(biāo)是必要的，而且確實也實現(xiàn)了。這幾年，中國經(jīng)濟發(fā)展的良好態(tài)勢與稅制和分稅制的建設(shè)，有很大關(guān)系。因為，這兩個制度構(gòu)成了整個經(jīng)濟發(fā)展的基本制度。這個基本制度在推動整個經(jīng)濟發(fā)展上的作用非常大。

　　但是，改革總是分階段的，任何一個時期都有一個主要矛盾。當(dāng)時的主要矛盾是解決承包制，為了這個目的其他一些問題暫時不能都解決。比如從稅制上說，當(dāng)時還是延續(xù)了過去的舊稅制，稅收負(fù)擔(dān)比較高。把承包制取消了，但從負(fù)擔(dān)上看，維持原來的稅收負(fù)擔(dān)不變，既不提高稅負(fù)也不降低。這么多年，企業(yè)對改革是接受的。

　　但隨著經(jīng)濟的發(fā)展，原稅制里不合理的因素，對經(jīng)濟發(fā)展的障礙逐漸顯現(xiàn)出來，包括分稅制。分稅制造成的一些問題突顯出來，比如基層政府收入和支出責(zé)任的問題等。這些問題當(dāng)時就有，但隨著主要矛盾的解決，這個制度里原來的一些缺陷、不足逐漸顯現(xiàn)出來，成為主要矛盾了。

　　現(xiàn)在比較突出的問題需要好好研究。我認(rèn)為，需要比較大、比較深層的改革解決這些矛盾，要在鞏固原來成績、效果的情況下把這些矛盾處理好。這樣，就能推進(jìn)整個經(jīng)濟生活進(jìn)一步發(fā)展。[page]

　　繼續(xù)推進(jìn)改革

　　著手解決稅收與稅源背離

　　《第一財經(jīng)日報》：就是說，我們首先承認(rèn)1994年分稅制改革達(dá)到了目標(biāo)，而且確實是成功的，第二步是認(rèn)識到還有未完成的財稅改革。對于這點，人們提出不少建議，比如需要建立一個橫向以及縱向的制度化的、實質(zhì)性的稅收制度，可預(yù)期的、透明的制度。我看到你在橫向角度有深入的研究，也提出了非常好的建議，事實上也得以在實踐中推進(jìn)。能不能給我們做一點介紹？

　　許善達(dá)：最近幾年稅收的實際工作中凸現(xiàn)一個問題。財政部有一個統(tǒng)計，按照目標(biāo)各省的收入統(tǒng)計，東部和中西部的差距大概是在3：1，東部是3、中西部是1。中央財政現(xiàn)在就要解決這個問題。首先有稅收返還，然后再有一般收入性轉(zhuǎn)移支付，再有專項轉(zhuǎn)移支付。

　　《第一財經(jīng)日報》：目前這三塊的比重分別是多大？

　　許善達(dá)：最大的是稅收返還，第二是專項轉(zhuǎn)移支付，一般收入性轉(zhuǎn)移支付比重相對比較少。實際統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，稅收返還沒有解決差距。對于調(diào)節(jié)收入差距，它的作用是零。

　　那么，重點就是后兩種辦法。通過后兩種辦法，差距從3倍降到了1.8倍左右。這是我們現(xiàn)在實際統(tǒng)計的數(shù)字。對這個數(shù)字，應(yīng)該說社會不太滿意，認(rèn)為1.8倍仍然很大。

　　我覺得這個問題從兩方面來看，一是原來的3倍究竟是怎么形成的？我們在工作中和一些調(diào)查證明，這個3倍的差距，不是稅源的差距。

　　這里需要說說陜西省的一位副省長趙正永，當(dāng)時我到陜西去的時候，他提出這個問題：陜西省有很多稅源，但這個稅都沒有給我們，而是讓別人收去了。在我和趙正永副省長的主持下，我主管的國稅局科研所和陜西省的財政廳國稅局、地稅局聯(lián)合，以陜西作為一個典型進(jìn)行了調(diào)查，后來我們就把這個調(diào)查放到全國去，又找了二十幾個省來做同樣的調(diào)查。

　　《第一財經(jīng)日報》：根據(jù)你們的測算，稅源的差距大約有多大？

　　許善達(dá)：我們沒有全國范圍的數(shù)據(jù)，但從一些典型案例來看，我相信不會超過2倍。

　　《第一財經(jīng)日報》：可以下降30%多？

　　許善達(dá)：可以縮小這么一大塊。為什么呢？因為過去的稅制有一個缺陷，而我們對稅收缺陷一直沒有給予足夠的關(guān)注。

　　我們在研究稅收制度的時候，只考慮怎么計算稅基、稅率是多少，在什么時候、什么地點納稅，納稅人是誰。每次稅法都有這樣詳細(xì)的規(guī)定。但是我們的制度里缺了一個要素，就是收入應(yīng)該歸誰。過去，在這個問題上采取一個比較簡單的方法，公司納稅人在什么地方就把稅交給誰。

　　《第一財經(jīng)日報》：這個操作起來比較簡單。

　　許善達(dá)：簡單，而且過去矛盾也不突出。隨著經(jīng)濟發(fā)展，大公司越來越多，稅源分布在很多地區(qū)，但是交稅在一個地方交。

　　這種現(xiàn)象就是，分布在一個地方的稅源產(chǎn)生的稅收被另一個地方收去了。

　　這種現(xiàn)象最近幾年發(fā)展速度非?？?。在我們的調(diào)查中，這樣的材料很多。其中比較典型的例子，我原來說過很多次，像西氣東輸，營業(yè)稅是按照運輸量、運輸里程來計算，幾千公里的營業(yè)稅都在企業(yè)注冊地繳納，沿途那么多省都得不到稅收。但是他們要其提供資源、服務(wù)。

　　增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅的研究證明，占整個收入92%的稅收，都不同程度存在這個現(xiàn)象，即一個地方的稅源所形成的稅收被另外一個地方收取了。

　　《第一財經(jīng)日報》：現(xiàn)在這個狀況是不是已經(jīng)有所有改進(jìn)呢？

　　許善達(dá)：有兩方面改進(jìn)，一是，我們采取了一個問題一個問題解決的辦法。比如，三峽電站。三峽電站發(fā)電是在宜昌，但是水庫淹沒的面積主要在重慶。在國務(wù)院的主持下，三峽電站發(fā)電的增值稅直接在重慶和湖北之間分配。當(dāng)時曾有人主張，中央從宜昌征收，再轉(zhuǎn)移給重慶。但這個設(shè)想，重慶不同意。后來，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志接受這個意見，不要再經(jīng)過中央轉(zhuǎn)移，而是直接分配。

　　類似這樣的個案比較少。國家稅務(wù)總局也處理過一起，比如發(fā)電輸電，到最后售給用電戶不同的環(huán)節(jié)，增值稅怎么分配。過去，發(fā)電環(huán)節(jié)的稅收很少，大量的稅收都在后面，交給后面環(huán)節(jié)（所在）的地方?？墒?，售電都是在城市里，發(fā)電可能在邊遠(yuǎn)地方。所以，在當(dāng)時政策允許的空間里，提高了發(fā)電環(huán)節(jié)給當(dāng)?shù)亟坏亩?，減少了售電環(huán)節(jié)交的稅收。

　　《第一財經(jīng)日報》：但個案對于解決整體問題還不夠。

　　許善達(dá)：不是還不夠，是很不夠?！　∵@個矛盾原來是通過個案解決。這次在《企業(yè)所得稅法》通過的過程中，我們國家取得了一個非常實質(zhì)性的突破。在立法過程中，主要是國務(wù)院提交人大審議，全國人大作出決議。

　　雖然這個法是人大通過的，但全國人大要求，關(guān)于企業(yè)所得在地方間分配的問題，國務(wù)院要制定辦法，要解決這個問題。作為全國人大通過立法的一個要求，必須這樣做?！镀髽I(yè)所得稅法》今年1月1日開始實施。

　　現(xiàn)在已經(jīng)公布了一個新制度。這個新制度是什么呢？就是總公司匯總分公司交的稅，拿出一半，再在分公司所在地進(jìn)行分配，而且分配的時候，不是主觀的，也不是談判式，而是根據(jù)分公司所擁有的資本量、銷售收入和工資總額等因素。

　　這個政策應(yīng)該說還是很有限的。首先，很多企業(yè)沒有納入這個政策范圍。但是，我覺得納入一部分也是不得了的。其次，納入這一部分也有不足，它只分50%，還有50%沒有分。但這也是突破。

　　這標(biāo)志著什么呢？就是稅源所在地要求獲得該項稅收，這得到了立法機關(guān)的支持，而且已經(jīng)變成了現(xiàn)實。

　　我覺得這個意義太大了。雖然它現(xiàn)在是在一個很小的范圍內(nèi)，而且在操作上有很多問題，但在中國可以說是稅制建設(shè)歷史上第一次明確了稅源地有權(quán)獲得它產(chǎn)生的稅收。將來有關(guān)單位要按這個原則兌現(xiàn)它的稅收。我覺得這個問題可以說是中國稅制建設(shè)歷史性的突破。

　　這是實質(zhì)性的突破，解決了過去稅制里一個重大的缺陷。[page]

　　未完成的改革

　　《第一財經(jīng)日報》：未完成的改革還有哪些方向？

　　許善達(dá)：一個是支出責(zé)任和財力的關(guān)系。這個現(xiàn)在有很多還處在一種非規(guī)范的方式。

　　第二，中央和地方政府之間的渠道太多。我記得1993年，財政改革（剛開始）的時候，（本打算）一次性改革中央、地方的關(guān)系，同時改革財政和各個部的關(guān)系。

　　當(dāng)時研究認(rèn)為，不應(yīng)該一次性做那么多事。先解決中央、地方的關(guān)系。所以，當(dāng)時就把重點放在分稅制上。各個部委相對基層分配的財力沒有解決。而且，現(xiàn)在這部分膨脹得越來越大。

　　所以，中央、地方的關(guān)系首先要整體化，不能分散到這么多個部門。例如，財政部為某一個項目安排多少資金，然后業(yè)務(wù)部門又安排多少資金，這兩次安排沒有協(xié)調(diào)、沒有銜接。這對資金的利用效率是有損害的。

　　因此，將來我們應(yīng)該把預(yù)算制度覆蓋到所有部門，中央、地方的分配關(guān)系，不僅要包括財政系統(tǒng)的分配關(guān)系，也要包括各個系統(tǒng)分配的關(guān)系。

　　我覺得，這樣一個大的制度改革，是急需的。先搞清楚了這個制度，再研究哪些是你的職責(zé)，按這個職責(zé)應(yīng)該有多少資金，資金通過什么渠道支付。

　　如果財力這么分散，后面的改革是不會成功的。所以，前提是要先把預(yù)算覆蓋到所有方面，然后再來統(tǒng)籌研究中央、地方的關(guān)系。這樣才能有新的制度建設(shè)。如果只研究一部分，制度搞了以后效果是不夠理想的。CFP圖