桐欣 (整理)
許善達(dá)
● 1970年畢業(yè)于清華大學(xué),于英國巴斯大學(xué)獲得財政專業(yè)碩士學(xué)位
● 歷任財政部稅務(wù)總局研究處副處長,國家稅務(wù)局科研所研究室主任,國家稅務(wù)局稅制改革司副司長,國家稅務(wù)總局政策法規(guī)司副司長、司長,地方稅務(wù)司司長,稽查局局長
● 2000年1月至2007年1月,任國家稅務(wù)總局副局長
● 許善達(dá)推薦書籍:《區(qū)域稅收轉(zhuǎn)移調(diào)查》
[ 中央、地方的關(guān)系要整體化,不能分散到這么多部門。將來我們應(yīng)該把預(yù)算制度覆蓋到所有部門,中央、地方的分配關(guān)系,不僅要包括財政系統(tǒng)的分配關(guān)系,也要包括各個系統(tǒng)分配的關(guān)系 ]
改革開放30年中,財稅改革是一個重要話題。分稅制改革為什么會在1994年啟動?提出分稅制之前,財政包干制又有什么歷史背景、作用及局限性?分稅制實行之后,產(chǎn)生了哪些效果、成績?未來還有哪些改革的方向?
近日,就這些話題,國家稅務(wù)總局原副局長、中國經(jīng)濟50人論壇學(xué)術(shù)委員會委員長許善達(dá),接受了《第一財經(jīng)日報》與第一財經(jīng)頻道《經(jīng)濟學(xué)人》節(jié)目的聯(lián)合專訪。
財政包干制:
移植承包制前提不足
以及“兩個比重”下降
《第一財經(jīng)日報》:你曾擔(dān)任過國家稅務(wù)總局副局長,是否可以重點從財稅改革角度談?wù)勚袊母?0年?總體而言,你如何解讀財稅改革30年?
許善達(dá):我們國家現(xiàn)在的財稅制度,基本上是1993年設(shè)計、1994年出臺的,這個制度已經(jīng)運行了14年??偟目磥恚瑢τ?993年、1994年的財稅改革,社會的認(rèn)同度很高。認(rèn)為改革不對或者改革方案正確但實施失敗的看法,已經(jīng)基本沒有了。大家非??隙ā?/p>
《第一財經(jīng)日報》:當(dāng)時是否曾經(jīng)有過否定的意見?
許善達(dá):曾經(jīng)有對改革的意見,但也不是認(rèn)為失敗,而是擔(dān)心改革是否可能實現(xiàn)預(yù)期目的。而且,在改革方案出臺以后,財稅制度引發(fā)的相關(guān)問題,也讓很多人擔(dān)心。他們擔(dān)心,最后會引發(fā)設(shè)計方案時沒有考慮到的問題。但后來,這些擔(dān)心逐漸消失了。
現(xiàn)在回顧這個改革,我覺得,很多人可能對改革中更深層的東西看得不是很清楚。從我自己的經(jīng)歷看,例如財稅改革針對的對象是誰、要改什么、搞分稅制要替代什么等方面,人們的認(rèn)識可能還不很清楚。
《第一財經(jīng)日報》:在分稅制之前,實行的是中央與地方討價還價的財政包干制。財政包干制背后更深層次的原因是什么?
許善達(dá):為什么采取包干制呢?當(dāng)時,國家從農(nóng)村承包開始改革并取得了很大成功。很多人就主張,農(nóng)村既然能夠成功,城市也搞承包。這種主張在1986年、1987年很盛行。
人們認(rèn)為,過去我們農(nóng)產(chǎn)品不夠、糧食少,大肉吃不上,現(xiàn)在一改革,糧食也多了,農(nóng)民收入也增加了,城市的農(nóng)產(chǎn)品供給也多了。所以,城市也得用承包制。
于是,就主張中央與地方之間承包,就是財政分稅,收入分配承包。國家和企業(yè)承包,即每個企業(yè)跟政府簽承包合同,在承包合同上規(guī)定交多少稅。
這種意見在當(dāng)時成了主流,特別是企業(yè)承包。當(dāng)時的代表企業(yè)就是首都鋼鐵公司。那時,在首鋼工廠門口有一面大的隱蔽墻,上面寫著 “承包為本” 四個字。
提出承包制不是沒有原因的,它確實針對了我們過去稅制里很多不合理的制度。其中最大的問題就是稅收負(fù)擔(dān)重。在計劃經(jīng)濟下,稅收制度和企業(yè)分配制度是學(xué)蘇聯(lián)的傳統(tǒng),即政府多集中,然后政府拿錢投資。這種制度對企業(yè)發(fā)展本身有很大的遏制作用。市場化改革是讓企業(yè)在市場里自我發(fā)展,自己做決策。(原來)那種制度跟市場機制改革方向是矛盾的。怎么解決這個矛盾呢?有很多種辦法。當(dāng)時有一部分經(jīng)濟學(xué)家、一部分企業(yè)主張搞承包,比如增值稅,跟企業(yè)談,談好每個月交多少增值稅,一年交多少所得稅,各企業(yè)包下來。對于企業(yè)來說,一年交多少稅固定了,如果自身發(fā)展得好,稅收非常低對它就有好處。承包的內(nèi)容,不僅是稅收,還包括貸款、利率,甚至有的出口企業(yè)承包外匯、匯率。
在這種情況下,從1987年全面推進(jìn)承包制開始,各項宏觀政策就通過一個一個企業(yè)承包合同在放寬。
所有國家管的政策都放寬。1988年、1989年出現(xiàn)了通貨膨脹。我聽到一個經(jīng)濟學(xué)家指出,導(dǎo)致那次通貨膨脹的很重要的一個原因就是承包制。我很贊同這個主張。放寬而不能調(diào)控,國家失去了宏觀調(diào)控這樣的工具。
在國家和企業(yè)的分配上,在政府宏觀調(diào)控這個領(lǐng)域,是不能用承包制的。
《第一財經(jīng)日報》:你的意思是說,在農(nóng)村改革中成功的承包制,壓根就不應(yīng)該成為財政和財稅的主要制度框架?
許善達(dá):當(dāng)時很多地方領(lǐng)導(dǎo)人主張,當(dāng)?shù)厥『椭醒胴斦炓粋€承包合同,定好交這么多(稅收),財政收入多了也不多交。各個省都要這樣做,這對于中央財政有兩個影響:第一,獲得的資源減少;第二,對整個財政總收入的控制能力下降。
這對于調(diào)動企業(yè)積極性,對于調(diào)動地方政府經(jīng)營有沒有好處?有好處。過去統(tǒng)籌管理,地方政府花一分錢也要報批,這個政策肯定不適應(yīng)。
但承包制是不是解決問題的最好辦法呢?實踐證明不是。
1992年小平同志提出“發(fā)展才是硬道理”。這時候人們就要思考怎么才能落實發(fā)展是硬道理。是不是還要繼續(xù)搞承包制?
《第一財經(jīng)日報》:從事后諸葛亮的角度看,財政包干制確實不是一個很好的制度安排。但在當(dāng)時計劃經(jīng)濟下,除了這個方案之外,還能有什么辦法調(diào)動地方、企業(yè)的積極性?如果不是采用財政包干制,分稅制會不會在當(dāng)時啟動?
許善達(dá): 稅收負(fù)擔(dān)重,可以降低,稅收制度有不合理的地方,可以改制。作為一個基本制度,全社會要統(tǒng)一稅制,(在此基礎(chǔ)上)大家再競爭。依靠企業(yè)競爭,要靠基本制度下的企業(yè)競爭,而不能靠企業(yè)同政府簽合同,一個交的稅少,一個交的稅多(這樣來競爭)。這不是真正的市場經(jīng)濟。
我覺得,當(dāng)時并不是沒有替代方案。
(只是)在當(dāng)時的情況下,農(nóng)村承包制改革的成功確確實實讓很多人容易產(chǎn)生這樣的想象,即在城市里也搞承包。
《第一財經(jīng)日報》:農(nóng)村領(lǐng)域的成功放大了承包制的作用。
許善達(dá):對,放大了承包制的作用。我覺得,經(jīng)過這么一段實踐, 1992年以后,人們開始認(rèn)識到承包制不是一個好制度。持這種看法的人越來越多,包括經(jīng)濟學(xué)家、企業(yè)家。
《第一財經(jīng)日報》:你講的是財稅領(lǐng)域還是所有領(lǐng)域的承包制?
許善達(dá):我覺得這是對所有承包制最基本的看法。當(dāng)然,矛盾最尖銳的是在財稅領(lǐng)域,因為承包最多的是財稅承包。銀行的貸款承包,能行嗎?也是不行的。
所以,通過幾年的實踐,人們已經(jīng)開始認(rèn)識到承包制作為一個基本制度,是不行的。
中國農(nóng)村不像蘇聯(lián)有集體農(nóng)莊,又不像西方市場國家土地是農(nóng)民自己的。中國是集體所有土地,當(dāng)時是人民公社制度。在這樣的情況下,采用承包制度,逐漸包產(chǎn)到戶,土地仍然是集體的。所以,當(dāng)時選擇聯(lián)產(chǎn)承包制,是符合中國國情的,也確實很成功。
但是研究城市改革,把適宜中國農(nóng)村的制度移植到城市來,我認(rèn)為前提不足。[page]
分稅制改革:
財政收入占比上升
《第一財經(jīng)日報》:采用財政包干這樣一種制度安排后就發(fā)現(xiàn),上世紀(jì)80年代末期到90年代初期,地方權(quán)力越來越大,中央對地方有點失控。我們一直講“兩個比重”,即財政收入占GDP的比重、中央財政收入占整個財政收入的比重。中央財政收入占整個財政收入的比重不斷下降,可能是1994年增稅制出臺比較大的歷史背景。我們對分稅制總體評估還是成功的?;貞洰?dāng)時的改革過程,你覺得最有意義的地方是哪些?
許善達(dá):由于采用承包制,稅收占比下降,在中央、地方財政關(guān)系上,中央比重下降,這種下降已經(jīng)危害到中央政府對整個國民經(jīng)濟的控制能力。這種問題在那時表現(xiàn)越來越突出。
《第一財經(jīng)日報》:分稅制一定要推進(jìn),而且事后看確實取得了成功。在1994年之后不久,“兩個比重”下降的趨勢迅速得到扭轉(zhuǎn)。但是事情總是有兩面。與此同時,又帶來了很多問題。比如,有一些人認(rèn)為,分稅制可能是1994年之后中國經(jīng)濟粗放增長的一個根源。你覺得對分稅制的這個指責(zé)是不是合理?
許善達(dá):首先,1994年解決了一個稅制的問題以后,國家和企業(yè)的分配關(guān)系基本上是從稅收制度而來的,不再一個企業(yè)一個企業(yè)承包了。所以,1994年的改革,特別是增值稅的改革,就把承包制度取消了。
雖然國家沒有做一個文件宣布,但事實上原來政府和企業(yè)的承包制廢除,使得財政收入占比下降的趨勢開始減緩。到1996年,降到谷底,1996年以后開始上升,即中央財政收入的比重開始上升。這個重要的目的實現(xiàn)了。政府財力的增長是通過稅收制度實現(xiàn)的。中央和地方政府之間,實行統(tǒng)一的辦法,拿多少按照制度來。
制度設(shè)計的時候,在增量上中央多拿一點。
各地方參加了整個討論,也認(rèn)為這對全國是有益的。
現(xiàn)在,中央財政占比為60%,實現(xiàn)了原來的目標(biāo)。中間也經(jīng)過一些波折,55%降到54%、52%,但是最后還是實現(xiàn)了最初的目標(biāo)。
《第一財經(jīng)日報》:還有人問,中央的財政實力是不是過強了?
許善達(dá):我認(rèn)為,現(xiàn)在應(yīng)該這么看這個問題,在當(dāng)時的情況下,這兩個制度設(shè)計的目標(biāo)是必要的,而且確實也實現(xiàn)了。這幾年,中國經(jīng)濟發(fā)展的良好態(tài)勢與稅制和分稅制的建設(shè),有很大關(guān)系。因為,這兩個制度構(gòu)成了整個經(jīng)濟發(fā)展的基本制度。這個基本制度在推動整個經(jīng)濟發(fā)展上的作用非常大。
但是,改革總是分階段的,任何一個時期都有一個主要矛盾。當(dāng)時的主要矛盾是解決承包制,為了這個目的其他一些問題暫時不能都解決。比如從稅制上說,當(dāng)時還是延續(xù)了過去的舊稅制,稅收負(fù)擔(dān)比較高。把承包制取消了,但從負(fù)擔(dān)上看,維持原來的稅收負(fù)擔(dān)不變,既不提高稅負(fù)也不降低。這么多年,企業(yè)對改革是接受的。
但隨著經(jīng)濟的發(fā)展,原稅制里不合理的因素,對經(jīng)濟發(fā)展的障礙逐漸顯現(xiàn)出來,包括分稅制。分稅制造成的一些問題突顯出來,比如基層政府收入和支出責(zé)任的問題等。這些問題當(dāng)時就有,但隨著主要矛盾的解決,這個制度里原來的一些缺陷、不足逐漸顯現(xiàn)出來,成為主要矛盾了。
現(xiàn)在比較突出的問題需要好好研究。我認(rèn)為,需要比較大、比較深層的改革解決這些矛盾,要在鞏固原來成績、效果的情況下把這些矛盾處理好。這樣,就能推進(jìn)整個經(jīng)濟生活進(jìn)一步發(fā)展。[page]
繼續(xù)推進(jìn)改革
著手解決稅收與稅源背離
《第一財經(jīng)日報》:就是說,我們首先承認(rèn)1994年分稅制改革達(dá)到了目標(biāo),而且確實是成功的,第二步是認(rèn)識到還有未完成的財稅改革。對于這點,人們提出不少建議,比如需要建立一個橫向以及縱向的制度化的、實質(zhì)性的稅收制度,可預(yù)期的、透明的制度。我看到你在橫向角度有深入的研究,也提出了非常好的建議,事實上也得以在實踐中推進(jìn)。能不能給我們做一點介紹?
許善達(dá):最近幾年稅收的實際工作中凸現(xiàn)一個問題。財政部有一個統(tǒng)計,按照目標(biāo)各省的收入統(tǒng)計,東部和中西部的差距大概是在3:1,東部是3、中西部是1。中央財政現(xiàn)在就要解決這個問題。首先有稅收返還,然后再有一般收入性轉(zhuǎn)移支付,再有專項轉(zhuǎn)移支付。
《第一財經(jīng)日報》:目前這三塊的比重分別是多大?
許善達(dá):最大的是稅收返還,第二是專項轉(zhuǎn)移支付,一般收入性轉(zhuǎn)移支付比重相對比較少。實際統(tǒng)計發(fā)現(xiàn),稅收返還沒有解決差距。對于調(diào)節(jié)收入差距,它的作用是零。
那么,重點就是后兩種辦法。通過后兩種辦法,差距從3倍降到了1.8倍左右。這是我們現(xiàn)在實際統(tǒng)計的數(shù)字。對這個數(shù)字,應(yīng)該說社會不太滿意,認(rèn)為1.8倍仍然很大。
我覺得這個問題從兩方面來看,一是原來的3倍究竟是怎么形成的?我們在工作中和一些調(diào)查證明,這個3倍的差距,不是稅源的差距。
這里需要說說陜西省的一位副省長趙正永,當(dāng)時我到陜西去的時候,他提出這個問題:陜西省有很多稅源,但這個稅都沒有給我們,而是讓別人收去了。在我和趙正永副省長的主持下,我主管的國稅局科研所和陜西省的財政廳國稅局、地稅局聯(lián)合,以陜西作為一個典型進(jìn)行了調(diào)查,后來我們就把這個調(diào)查放到全國去,又找了二十幾個省來做同樣的調(diào)查。
《第一財經(jīng)日報》:根據(jù)你們的測算,稅源的差距大約有多大?
許善達(dá):我們沒有全國范圍的數(shù)據(jù),但從一些典型案例來看,我相信不會超過2倍。
《第一財經(jīng)日報》:可以下降30%多?
許善達(dá):可以縮小這么一大塊。為什么呢?因為過去的稅制有一個缺陷,而我們對稅收缺陷一直沒有給予足夠的關(guān)注。
我們在研究稅收制度的時候,只考慮怎么計算稅基、稅率是多少,在什么時候、什么地點納稅,納稅人是誰。每次稅法都有這樣詳細(xì)的規(guī)定。但是我們的制度里缺了一個要素,就是收入應(yīng)該歸誰。過去,在這個問題上采取一個比較簡單的方法,公司納稅人在什么地方就把稅交給誰。
《第一財經(jīng)日報》:這個操作起來比較簡單。
許善達(dá):簡單,而且過去矛盾也不突出。隨著經(jīng)濟發(fā)展,大公司越來越多,稅源分布在很多地區(qū),但是交稅在一個地方交。
這種現(xiàn)象就是,分布在一個地方的稅源產(chǎn)生的稅收被另一個地方收去了。
這種現(xiàn)象最近幾年發(fā)展速度非???。在我們的調(diào)查中,這樣的材料很多。其中比較典型的例子,我原來說過很多次,像西氣東輸,營業(yè)稅是按照運輸量、運輸里程來計算,幾千公里的營業(yè)稅都在企業(yè)注冊地繳納,沿途那么多省都得不到稅收。但是他們要其提供資源、服務(wù)。
增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅的研究證明,占整個收入92%的稅收,都不同程度存在這個現(xiàn)象,即一個地方的稅源所形成的稅收被另外一個地方收取了。
《第一財經(jīng)日報》:現(xiàn)在這個狀況是不是已經(jīng)有所有改進(jìn)呢?
許善達(dá):有兩方面改進(jìn),一是,我們采取了一個問題一個問題解決的辦法。比如,三峽電站。三峽電站發(fā)電是在宜昌,但是水庫淹沒的面積主要在重慶。在國務(wù)院的主持下,三峽電站發(fā)電的增值稅直接在重慶和湖北之間分配。當(dāng)時曾有人主張,中央從宜昌征收,再轉(zhuǎn)移給重慶。但這個設(shè)想,重慶不同意。后來,國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志接受這個意見,不要再經(jīng)過中央轉(zhuǎn)移,而是直接分配。
類似這樣的個案比較少。國家稅務(wù)總局也處理過一起,比如發(fā)電輸電,到最后售給用電戶不同的環(huán)節(jié),增值稅怎么分配。過去,發(fā)電環(huán)節(jié)的稅收很少,大量的稅收都在后面,交給后面環(huán)節(jié)(所在)的地方??墒?,售電都是在城市里,發(fā)電可能在邊遠(yuǎn)地方。所以,在當(dāng)時政策允許的空間里,提高了發(fā)電環(huán)節(jié)給當(dāng)?shù)亟坏亩?,減少了售電環(huán)節(jié)交的稅收。
《第一財經(jīng)日報》:但個案對于解決整體問題還不夠。
許善達(dá):不是還不夠,是很不夠?! ∵@個矛盾原來是通過個案解決。這次在《企業(yè)所得稅法》通過的過程中,我們國家取得了一個非常實質(zhì)性的突破。在立法過程中,主要是國務(wù)院提交人大審議,全國人大作出決議。
雖然這個法是人大通過的,但全國人大要求,關(guān)于企業(yè)所得在地方間分配的問題,國務(wù)院要制定辦法,要解決這個問題。作為全國人大通過立法的一個要求,必須這樣做?!镀髽I(yè)所得稅法》今年1月1日開始實施。
現(xiàn)在已經(jīng)公布了一個新制度。這個新制度是什么呢?就是總公司匯總分公司交的稅,拿出一半,再在分公司所在地進(jìn)行分配,而且分配的時候,不是主觀的,也不是談判式,而是根據(jù)分公司所擁有的資本量、銷售收入和工資總額等因素。
這個政策應(yīng)該說還是很有限的。首先,很多企業(yè)沒有納入這個政策范圍。但是,我覺得納入一部分也是不得了的。其次,納入這一部分也有不足,它只分50%,還有50%沒有分。但這也是突破。
這標(biāo)志著什么呢?就是稅源所在地要求獲得該項稅收,這得到了立法機關(guān)的支持,而且已經(jīng)變成了現(xiàn)實。
我覺得這個意義太大了。雖然它現(xiàn)在是在一個很小的范圍內(nèi),而且在操作上有很多問題,但在中國可以說是稅制建設(shè)歷史上第一次明確了稅源地有權(quán)獲得它產(chǎn)生的稅收。將來有關(guān)單位要按這個原則兌現(xiàn)它的稅收。我覺得這個問題可以說是中國稅制建設(shè)歷史性的突破。
這是實質(zhì)性的突破,解決了過去稅制里一個重大的缺陷。[page]
未完成的改革
《第一財經(jīng)日報》:未完成的改革還有哪些方向?
許善達(dá):一個是支出責(zé)任和財力的關(guān)系。這個現(xiàn)在有很多還處在一種非規(guī)范的方式。
第二,中央和地方政府之間的渠道太多。我記得1993年,財政改革(剛開始)的時候,(本打算)一次性改革中央、地方的關(guān)系,同時改革財政和各個部的關(guān)系。
當(dāng)時研究認(rèn)為,不應(yīng)該一次性做那么多事。先解決中央、地方的關(guān)系。所以,當(dāng)時就把重點放在分稅制上。各個部委相對基層分配的財力沒有解決。而且,現(xiàn)在這部分膨脹得越來越大。
所以,中央、地方的關(guān)系首先要整體化,不能分散到這么多個部門。例如,財政部為某一個項目安排多少資金,然后業(yè)務(wù)部門又安排多少資金,這兩次安排沒有協(xié)調(diào)、沒有銜接。這對資金的利用效率是有損害的。
因此,將來我們應(yīng)該把預(yù)算制度覆蓋到所有部門,中央、地方的分配關(guān)系,不僅要包括財政系統(tǒng)的分配關(guān)系,也要包括各個系統(tǒng)分配的關(guān)系。
我覺得,這樣一個大的制度改革,是急需的。先搞清楚了這個制度,再研究哪些是你的職責(zé),按這個職責(zé)應(yīng)該有多少資金,資金通過什么渠道支付。
如果財力這么分散,后面的改革是不會成功的。所以,前提是要先把預(yù)算覆蓋到所有方面,然后再來統(tǒng)籌研究中央、地方的關(guān)系。這樣才能有新的制度建設(shè)。如果只研究一部分,制度搞了以后效果是不夠理想的。CFP圖
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