從“弗洛伊德”等颶風(fēng)看應(yīng)急管理

　　7月6日，中國(guó)災(zāi)備管理戰(zhàn)略國(guó)際研討會(huì)在清華大學(xué)舉行。會(huì)上，國(guó)際災(zāi)難恢復(fù)組織(DRII)主席約翰·科普內(nèi)哈維（JohnB.Copenhaver的音譯）通過生動(dòng)的案例，向與會(huì)者介紹了美國(guó)應(yīng)急管理的來源、組織結(jié)構(gòu)、發(fā)揮的作用，同時(shí)也透露出在災(zāi)難應(yīng)急管理中，美國(guó)一些官僚主義作風(fēng)之下的困窘以及專業(yè)人員缺失所帶來的嚴(yán)重后果。
　　
　　應(yīng)急管理來源于民防
　　
　　美國(guó)的應(yīng)急管理實(shí)際上來源于民防。20世紀(jì)四五十年代，美國(guó)人對(duì)核戰(zhàn)爭(zhēng)的恐懼非常高，所以當(dāng)時(shí)美國(guó)人民把對(duì)核戰(zhàn)爭(zhēng)做好準(zhǔn)備的應(yīng)急管理稱為民防。
　　
　　后來，隨著自然災(zāi)害，比如地震、颶風(fēng)發(fā)生次數(shù)及造成危害的增多，美國(guó)人擔(dān)憂的重點(diǎn)發(fā)生了轉(zhuǎn)移，應(yīng)急管理由此而來。
　　
　　于是，從上世紀(jì)70年代開始，美國(guó)開始建立應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)，后來形成了今天美國(guó)應(yīng)急管理的3個(gè)層級(jí)，即地方政府、州政府以及最高級(jí)別的聯(lián)邦政府。聯(lián)邦機(jī)構(gòu)層面上有一個(gè)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，即聯(lián)邦應(yīng)急管理總署。2003年前，聯(lián)邦應(yīng)急管理總署直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，2003年聯(lián)邦應(yīng)急管理總署納入國(guó)土安全部，轉(zhuǎn)而向國(guó)土安全部負(fù)責(zé)。
　　
　　但是，應(yīng)急管理整個(gè)的機(jī)構(gòu)和美國(guó)國(guó)土安全部的關(guān)系實(shí)際上在不同的情況下，在不同的轄區(qū)是不一樣的，比如說聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署是國(guó)土安全部的一個(gè)分支機(jī)構(gòu)，但是在另外一些轄區(qū)，他們二者是獨(dú)立的，所以不同轄區(qū)之間的關(guān)系不一樣。
　　
　　在20世紀(jì)70年代加利福尼亞州大火之后，美國(guó)開始提出災(zāi)難指揮系統(tǒng)。因?yàn)樵诖蠡鹬校绹?guó)發(fā)現(xiàn)當(dāng)時(shí)應(yīng)急管理出現(xiàn)的失誤主要源于整個(gè)指揮和控制結(jié)構(gòu)出現(xiàn)問題，也就是沒有明晰的架構(gòu)。通過建立災(zāi)難指揮系統(tǒng)，不同的機(jī)構(gòu)和部門可以協(xié)同合作；同時(shí)，這個(gè)系統(tǒng)還具有緊急支持和緊急支援功能，為災(zāi)難指揮系統(tǒng)提供支撐作用，美國(guó)人稱之為災(zāi)難緊急支援功能或緊急事件處理中心，它的主要功能是來協(xié)調(diào)重要的功能領(lǐng)域，譬如運(yùn)輸、通信、信息、規(guī)劃，還有對(duì)人民的醫(yī)療照顧等。在出現(xiàn)緊急問題時(shí)，災(zāi)難指揮系統(tǒng)和緊急事件的處理中心共同作出一致性決定，并快速反應(yīng)。
　　
　　兩個(gè)案例引人深思
　　
　　美國(guó)應(yīng)急管理系統(tǒng)實(shí)施了30年左右，其成效到底如何？科普內(nèi)哈維用兩個(gè)截然相反的事例來說明這個(gè)問題。
　　
　　1999年9月，“弗洛伊德”颶風(fēng)襲擊了美國(guó)北卡羅萊納州，當(dāng)時(shí)全州1/3的面積遭受了巨大水災(zāi)，造成經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到數(shù)十億美元。但通過緊急事故處理系統(tǒng)和聯(lián)邦反應(yīng)計(jì)劃，最終人員的傷亡并不多，這主要是因?yàn)楫?dāng)時(shí)美國(guó)海岸衛(wèi)隊(duì)以及救援隊(duì)在其中發(fā)揮了巨大作用。
　　
　　2005年8月末，“卡特里娜”颶風(fēng)襲擊了美國(guó)的路易斯安那、密西西比、阿拉巴馬等大州，奪走了1000多人的生命。更為可怕的是，隨后的次生災(zāi)害——水災(zāi)，則使更多民眾遭殃。在有些地區(qū)，由于颶風(fēng)水災(zāi)造成的后果非常嚴(yán)重，水深達(dá)6米，一些失去了房子及親人的人，不得不離開當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)而住在臨時(shí)住所中。與此同時(shí)，由于臨時(shí)住所的安排不及時(shí)，很多人必須要等好幾個(gè)月才能夠從避難所轉(zhuǎn)到臨時(shí)住所。
　　
　　同樣的自然災(zāi)難，6年前能夠從容應(yīng)對(duì)，6年后對(duì)此為什么顯得束手無策？科普內(nèi)哈維介紹，在這之后，他們對(duì)“卡特里娜”颶風(fēng)的救災(zāi)工作進(jìn)行了審議和調(diào)查，發(fā)現(xiàn)美國(guó)各級(jí)政府包括地方州和聯(lián)邦政府之間協(xié)調(diào)非常差，在聯(lián)邦政府中，某些指揮和控制機(jī)制運(yùn)作得也非常不好。
　　
　　首先，美國(guó)目前應(yīng)急管理機(jī)制的官僚層級(jí)太多。由于官僚體系的存在，在做決定時(shí)有太多的人參與，導(dǎo)致決策速度緩慢，在應(yīng)對(duì)緊急災(zāi)難時(shí)反應(yīng)非常差。
　　
　　“弗洛伊德”颶風(fēng)之所以是個(gè) “成功故事”，主要是因?yàn)槟菚r(shí)的政府在應(yīng)急管理上基本上是 “扁平化”的。 “當(dāng)時(shí)這種事件發(fā)生后，作出決定的人是我的 ‘老板’，即聯(lián)邦應(yīng)急管理總署署長(zhǎng)，而聯(lián)邦應(yīng)急管理總署署長(zhǎng)則直接向克林頓總統(tǒng)負(fù)責(zé)。”時(shí)任美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署最大分區(qū)辦公室負(fù)責(zé)人科普內(nèi)哈維說。
　　
　　但在“卡特里娜”颶風(fēng)時(shí)，“多層次化官僚主義”得以顯現(xiàn)。2003年聯(lián)邦應(yīng)急管理總署納入國(guó)土安全部，目的是把美國(guó)政府所有的資源納入到國(guó)土安全部的旗下，出現(xiàn)災(zāi)難時(shí)便于協(xié)調(diào)、調(diào)動(dòng)。但這樣的管理機(jī)構(gòu)太臃腫，致使應(yīng)急反應(yīng)要經(jīng)過很長(zhǎng)的鏈條：當(dāng)?shù)芈?lián)邦應(yīng)急管理總署工作人員——國(guó)土安全部部長(zhǎng)——國(guó)防部部長(zhǎng)——軍隊(duì)——各應(yīng)急反應(yīng)管理部門。這就是為何當(dāng)時(shí)“卡特里娜”颶風(fēng)爆發(fā)4天后，卻還沒有看到軍隊(duì)帶進(jìn)水和食物并帶走傷者的原因。
　　
　　其次，在聯(lián)邦應(yīng)急管理總署中，美國(guó)還缺乏有經(jīng)驗(yàn)的管理者，當(dāng)時(shí)的狀況是：由于聯(lián)邦應(yīng)急管理總署一些人員退休或職位調(diào)整，造成有經(jīng)驗(yàn)的“老手”流失。現(xiàn)在聯(lián)邦應(yīng)急管理總署實(shí)際上人力資源也比較匱乏。
　　
　　系統(tǒng)協(xié)調(diào)最重要
　　
　　那么，在國(guó)家應(yīng)急處理中，需要注意的優(yōu)先前提是什么？
　　
　　“當(dāng)然是系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)協(xié)作。”科普內(nèi)哈維介紹，在“9·11”事件之后，美國(guó)政府就開始強(qiáng)調(diào)這個(gè)問題，因?yàn)樵?ldquo;9·11”事件中，消防隊(duì)員和警察由于系統(tǒng)不同，不能與對(duì)方展開溝通與對(duì)話。此外，計(jì)算機(jī)IT支持也至關(guān)重要。我們必須有能力將計(jì)算機(jī)的功能同其他設(shè)施聯(lián)結(jié)在一起，對(duì)于企業(yè)和政府而言，在出現(xiàn)災(zāi)難后，能夠很快保持他們的運(yùn)營(yíng)可以持續(xù)。同時(shí)我們還需要保持和建立傷亡、失蹤人口數(shù)據(jù)庫，根據(jù)失蹤人口數(shù)據(jù)庫進(jìn)行相關(guān)搜救活動(dòng)，同時(shí)也可以快速找到那些離散的家人。